ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 97-2

Décision Télécom

Ottawa, le 5 février 1997

Décision Télécom CRTC 97-2

RÉGLEMENTATION DES SERVICES DE TÉLÉVISION SUR VOIE COMPLÈTE (SOIT LES SERVICES ALPHANUMÉRIQUES)

I HISTORIQUE

Dans la décision Télécom CRTC 96-1 du 30 janvier 1996 intitulée Réglementation des entreprises de distribution de radiodiffusion qui fournissent des services hors programmation (la décision 96-1), le Conseil a conclu que les compagnies qui sont des entreprises de distribution de radiodiffusion en vertu de la Loi sur la radiodiffusion peuvent également, dans certains cas, être des entreprises canadiennes au sens de la Loi sur les télécommunications (la Loi) lorsqu'elles distribuent des services hors programmation. Le Conseil s'est servi du terme " services hors programmation " pour désigner les services de télécommunications qui ne comportent pas d'" émissions " ou de " radiodiffusion " au sens où l'entend la Loi sur la radiodiffusion et qui sont fournis par une entreprise de distribution de radiodiffusion au moyen de son réseau de distribution. Ces entreprises sont désignées, dans cette décision, par le terme " entreprises de radiodiffusion ". Ce terme, qui n'est pas défini dans l'une ou l'autre loi, est utilisé pour des raisons de commodité seulement.

Dans la décision 96-1, le Conseil a réparti les services hors programmation en deux catégories : les " services de télévision sur voie complète " (les STVC) et les " autres services hors programmation ". Ces deux catégories de services hors programmation regroupent des services de télécommunications au sens de la Loi. Dans la décision 96-1, les STVC ont été définis comme les services qui sont distribués au moyen d'une voie vidéo analogique complète et qui paraissent à l'écran de télévision, notamment des services composés principalement de texte alphanumérique, ainsi que les services d'accès aux installations de distribution de l'entreprise nécessaires pour offrir ces services. La présente décision expose la conclusion du Conseil à l'égard de la réglementation de ces services.

Les " autres services hors programmation ", définis dans la décision 96-1 comme les services hors programmation qui ne sont pas des STVC, font actuellement l'objet d'une instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 96-36 du 6 décembre 1996 intitulé Réglementation de certains services de télécommunications offerts par des entreprises de radiodiffusion.

Le Conseil a, dans la décision 96-1, fait remarquer qu'il existe généralement de graves contraintes sur le plan de la capacité dont les entreprises de radiodiffusion disposent pour fournir des STVC au moyen de voies analogiques. Toutefois, le Conseil s'attend à ce que les contraintes quant à la capacité des voies soient considérablement allégées lorsque les entreprises de distribution de radiodiffusion convertiront leurs installations analogiques en installations numériques.

En outre, dans la décision 96-1, le Conseil a déclaré qu'il était préliminairement d'avis qu'il est compatible, avec la mise en oeuvre de la politique de la Loi, de s'abstenir, à certaines conditions, conformément aux paragraphes 34(1) et 34(3), d'exercer ses pouvoirs et fonctions en vertu des paragraphes 25(1), 25(2), 25(3) et 27(1), ainsi que des articles 29 et 31 de cette Loi, à l'égard de la fourniture de STVC par les entreprises de radiodiffusion. Le Conseil a proposé de s'abstenir, pourvu que trois conditions soient respectées. Premièrement, les STVC seraient sujets à préemption en faveur de la distribution de services de radiodiffusion autorisés qui se composent d'émissions au sens où l'entend la Loi sur la radiodiffusion. Deuxièmement, les entreprises de radiodiffusion ne seraient pas autorisées à distribuer d'autres STVC à compter de la date de la décision 96-1. Troisièmement, l'abstention à l'égard des STVC d'une entreprise de radiodiffusion donnée vaudrait uniquement jusqu'à ce que l'entreprise ait la capacité de distribuer des services au moyen de la technologie numérique. Le Conseil a proposé que, lorsqu'une entreprise de radiodiffusion ne remplirait plus l'une quelconque de ces conditions d'abstention, cette entreprise devrait lui présenter des projets de tarifs pour la distribution des STVC, tarifs qui s'appliqueraient aux STVC offerts tant par elle-même que par d'autres. Le Conseil a également approuvé provisoirement, en vertu de l'article 36 de la Loi, le maintien de la participation des entreprises de radiodiffusion dans les STVC qu'elles distribuent à l'heure actuelle à leurs abonnés. Le Conseil a invité les parties intéressées à formuler des observations sur ces projets.

Le Conseil a reçu des mémoires de l'Association des câblodistributeurs du Québec (ACQ), de la Société Radio-Canada (la SRC), de l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC), de l'Association canadienne des quotidiens (l'ACQ), de la Fédération nationale des associations de consommateurs du Québec (la FNACQ), de la Norouestel Inc., de la Shaw Communications (la Shaw), du Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor), de la Sportscope Television Network Ltd. (la Sportscope), de la Torstar Corporation (la Torstar) et de la Western Co-Axial Limited.

Les parties qui ont fait des observations étaient généralement favorables à la proposition du Conseil à l'égard de l'abstention. De nombreuses parties ont également demandé d'apporter plusieurs mises au point à cette proposition ou d'en éclaircir certains aspects.

II CONCLUSIONS

Sous réserve des modifications énoncées ci-après en ce qui a trait aux entreprises de radiodiffusion autorisées à titre d'entreprises de distribution de classe 1 et sous réserve de la partie D ci-après à l'égard des entreprises de radiodiffusion autorisées à exercer leurs activités à titre d'entreprises de distribution de classe 2 et de la partie III, au sens défini dans le Règlement de 1986 sur la télédistribution, et de tous les règlements ultérieurs adoptant un système de classification comparable, le Conseil confirme son avis préliminaire énoncé dans la décision 96-1 et selon lequel il convient de s'abstenir de réglementer les STVC.

A. Première condition d'abstention proposée dans la décision 96-1

Le Conseil a proposé que les STVC soient " sujets à préemption en faveur de la distribution de services autorisés qui se composent d'émissions au sens où l'entend la Loi sur la radiodiffusion ". Certaines parties ont demandé de préciser cette condition. Selon l'interprétation du Conseil, dans ce contexte, le terme " services autorisés " s'entend des services de radiodiffusion fournis par une entreprise de programmation autorisée ou exemptée conformément à la Loi sur la radiodiffusion, ainsi que des services de programmation non canadiens dont la distribution au Canada est autorisée. Sous réserve de la satisfaction des exigences réglementaires pertinentes à l'égard de la distribution et de l'accès, les entreprises de distribution conservent le pouvoir général de distribuer un STVC de préférence à un service non canadien autorisé.

B. Deuxième condition d'abstention proposée dans la décision 96-1

Le Conseil a proposé que, compte tenu du peu de capacité actuelle pour la distribution de STVC au moyen de voies analogiques, " les entreprises de radiodiffusion ne pourront distribuer aucun STVC supplémentaire à compter de la date de la présente décision " (soit la décision 96-1).

Stentor a proposé, avec l'appui de la FNACQ, qu'afin d'éviter la confusion éventuelle quant à savoir quels services constituent des STVC, le Conseil ordonne aux entreprises de radiodiffusion de déposer des renseignements pour permettre au Conseil de publier une liste de STVC. La Shaw s'est opposée à cette proposition, soutenant qu'elle est inutilement fastidieuse. Le Conseil estime que, si une question se pose quant à savoir si un service particulier est un service hors programmation, il serait plus opportun de se pencher sur la question à ce moment-là.

L'ACTC a proposé que la deuxième condition soit modifiée pour permettre à une entreprise de radiodiffusion d'ajouter un STVC sans incidence sur les revenus. Un certain nombre de parties se sont opposées à ce projet de modification.

Le Conseil estime qu'il conviendrait de modifier cette condition comme suit pour permettre aux entreprises de radiodiffusion, tout en continuant d'être visées par l'abstention en ce qui a trait aux STVC distribués à compter de la date de la décision 96-1, de distribuer des STVC supplémentaires. Une entreprise de radiodiffusion ne pourrait pas distribuer de STVC supplémentaires à compter du 30 janvier 1996 (soit la date de la décision 96-1), sauf selon les modalités suivantes. Une entreprise de radiodiffusion pourrait distribuer : (1) un STVC sans incidence sur les revenus pour remplir un canal lorsque le service de programmation a cessé sa transmission pour la journée de radiodiffusion; (2) un STVC sans incidence sur les revenus sur des canaux multiplex qui ne sont pas utilisés pendant certaines périodes de la journée; (3) un STVC sans incidence sur les revenus à titre provisoire et à court terme, en utilisant une capacité qui s'est libérée parce que les télédistributeurs déploient leurs systèmes dans l'intervalle avant de lancer de nouveaux services de programmation autorisés, à la condition que l'entreprise fasse savoir d'avance au Conseil qu'elle distribuera un STVC sans incidence sur les revenus à ce titre et qu'elle fasse connaître au Conseil la durée prévue de la distribution de ce STVC; et (4) un service essentiellement alphanumérique distribué sur un canal communautaire.

La Sportscope, qui s'est décrite comme une entreprise offrant un service alphanumérique rapportant des revenus, a proposé qu'elle-même et d'autres services hors programmation existants soient exemptés de la condition d'abstention qui interdit à une entreprise de radiodiffusion d'ajouter un autre STVC tout en continuant d'être visée par l'abstention au titre de la réglementation de son STVC existant. Certaines parties se sont opposées à la proposition de la Sportscope. Le Conseil est d'accord avec les parties qui ont soutenu qu'en accédant à la demande de la Sportscope, on lui conférerait une préférence injuste. La proposition de la Sportscope est donc rejetée.

C. Troisième condition d'abstention proposée dans la décision 96-1

Le Conseil a proposé que l'abstention à l'égard des STVC d'une entreprise de radiodiffusion donnée " vaudrait uniquement jusqu'à ce que l'entreprise ait la capacité de distribuer des services au moyen de la technologie numérique ". Certaines parties ont demandé de préciser ce critère et ont proposé différents autres critères supplémentaires pour établir le moment où l'abstention cesserait. Selon le Conseil, il est prématuré de fournir des critères plus détaillés à l'égard de ce critère d'abstention pour l'instant. Le Conseil fait observer que, dans l'avis public CRTC 1996-60 du 26 avril 1996 intitulé Règles en matière d'accès pour les entreprises de distribution de radiodiffusion, il a fait des observations sur l'incertitude quant au moment où la technologie de la compression vidéo numérique sera implantée par l'industrie de la télédistribution et quant à son impact sur la capacité de transmission. Le Conseil a en outre fait observer qu'un nombre considérable de titulaires de licence de télédistribution sont actuellement aux prises avec une capacité de transmission analogique limitée et que cette situation durera pour un avenir prévisible.

D. Entreprises de radiodiffusion qui sont des entreprises de distribution de classe 2 et de la partie III

L'ACQ s'est dite inquiète du fait que certains de ses membres ont des ressources limitées et a demandé que jusqu'à ce que le contenu des tarifs soit précisé, les entreprises soient exemptées de l'obligation de déposer des tarifs si elles ajoutent un nouveau STVC. Stentor a soutenu qu'il ne devrait pas y avoir de traitement spécial pour les petits systèmes qui appartiennent aux grandes entreprises de télédistribution.

Le Conseil note les ressources limitées des entreprises canadiennes qui sont autorisées à exploiter des entreprises de distribution de classe 2 et de la partie III, au sens défini dans le Règlement de 1986 sur la télédistribution. Étant donné la situation de ces entreprises, le Conseil a décidé qu'il conviendrait de s'abstenir, à l'égard de la réglementation des STVC offerts par ces entreprises, d'exercer l'ensemble de ses pouvoirs et fonctions en vertu des paragraphes 25(1), 25(2), 25(3), 27(1), 27(5) et 27(6) et des articles 29 et 31 de la Loi, à la condition que la distribution des STVC soit sujette à préemption en faveur de la distribution de services de radiodiffusion autorisés en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, tel qu'il est discuté dans la partie A ci-dessus.

Le Conseil fait observer qu'il conserve ses pouvoirs conformément aux paragraphes 27(2), 27(3) et 27(4) de la Loi, afin, entre autres choses, d'étudier toutes les plaintes qu'il peut recevoir à l'égard de la demande d'un fournisseur de services tiers pour avoir accès au système d'une entreprise autorisée à titre d'entreprise de distribution de classe 2 ou de la partie III.

E. Décision

Conformément au paragraphe 34(1) de la Loi, le Conseil conclut, comme question de fait, que s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et ses fonctions en vertu des paragraphes 25(1), 25(2), 25(3), 27(1), 27(5) et 27(6) et des articles 29 et 31 de cette Loi, à l'égard de la fourniture des STVC par les entreprises de distribution définies comme des entreprises canadiennes dans la décision 96-1, serait compatible avec les objectifs de la politique canadienne de télécommunication, sous réserve des conditions énoncées dans la présente décision. En ce qui a trait au paragraphe 34(3) de la Loi, le Conseil conclut que cette abstention n'aurait vraisemblablement pas pour effet de compromettre indûment la création d'un marché concurrentiel pour les STVC.

Le Conseil s'abstient de réglementer les STVC offerts, à compter du 30 janvier 1996, par une entreprise canadienne titulaire d'une licence d'entreprise de distribution de classe 1, sous réserve des trois conditions suivantes :

(1) Les STVC sont sujets à préemption en faveur de la distribution de services autorisés qui se composent de " radiodiffusion " au sens de la Loi sur la radiodiffusion;

(2) une entreprise de radiodiffusion ne peut que distribuer un autre STVC dans les cas suivants :

a) un STVC sans incidence sur les revenus pour remplir un canal après que le service de programmation a cessé sa transmission pour la journée de radiodiffusion;

b) un STVC sans incidence sur les revenus sur des canaux multiplex qui ne sont pas utilisés pendant certaines périodes de la journée;

c) un STVC sans incidence sur les revenus à titre provisoire et à court terme, en utilisant une capacité qui est devenue disponible parce que les télédistributeurs ont déployé leurs systèmes dans l'intervalle avant de lancer de nouveaux services de programmation autorisés, à la condition que l'entreprise fasse savoir d'avance au Conseil qu'elle distribuera un STVC sans incidence sur les revenus à ce titre et qu'elle fasse connaître au Conseil la durée prévue de la distribution de ce STVC;

d) un service essentiellement alphanumérique distribué sur un canal communautaire; et

(3) l'abstention à l'égard d'un STVC d'une entreprise de radiodiffusion donnée ne vaut que jusqu'à ce que cette entreprise ait la capacité de distribuer des services au moyen de la technologie numérique.

Le Conseil s'abstient de réglementer les STVC offerts, à compter du 30 janvier 1996, par une entreprise canadienne titulaire d'une licence d'entreprise de distribution de classe 2 ou de la partie III, sous réserve de la condition suivante : les STVC sont sujets à préemption en faveur de la distribution de services autorisés qui se composent de " radiodiffusion " au sens où l'entend la Loi sur la radiodiffusion.

Conformément au paragraphe 34(4) de la Loi et sous réserve des conditions énoncées ci-dessus, le Conseil déclare, à l'égard d'une entreprise canadienne titulaire d'une licence d'entreprise de distribution de classe 1, de classe 2 ou de la partie III (ou d'une licence dans le cadre de règlements ultérieurs établis en vertu de la Loi sur la radiodiffusion et qui adoptent un système de classification comparable), que les paragraphes 25(1), 25(2), 25(3), 27(1), 27(5) et 27(6) et les articles 29 et 31 ne s'appliquent pas dans la mesure où ces dispositions sont incompatibles avec les décisions du Conseil énoncées dans la présente décision.

F. Définition de " services hors programmation "

Comme il est fait observer ci-dessus, dans la décision 96-1, le Conseil a utilisé le terme " services hors programmation " pour désigner uniquement les services de télécommunications qui ne comportent pas d'" émissions " ou de " radiodiffusion " au sens où ces termes sont définis dans la Loi sur la radiodiffusion et qui sont fournis par une entité autorisée à exercer ses activités à titre d'entreprise de distribution de radiodiffusion à l'aide de son réseau de distribution. Dans la Loi sur la radiodiffusion, on définit le terme " radiodiffusion " comme suit : " Transmission... d'émissions... destinées à être reçues par le public... "; on y définit comme suit le terme " émission " : " Les sons ou les images - ou leur combinaison - destinés à informer ou divertir, à l'exception des images, muettes ou non, consistant essentiellement en des lettres ou des chiffres ". Conformément à son mandat dans le cadre de la Loi sur la radiodiffusion, le Conseil interprète le terme " essentiellement " comme s'il était utilisé dans son sens ordinaire, pour signifier ce qui est plus important ou prépondérant. Par exemple, même lorsqu'une image mobile occupe le quart de l'écran, on peut dire que le service consiste en une " émission " si l'image mobile constitue le centre d'attention. Le Conseil fait observer que, comme l'a suggéré l'ACQ, les services fournis conformément à l'Ordonnance d'exemption relative aux entreprises de services de programmation d'images fixes sont des services de programmation et, par conséquent, ils ne font pas l'objet de la présente instance.

L'ACQ a proposé que les entreprises n'offrant que des STVC qui constituent une part minimale de l'horaire, qui n'occupent pas un canal à temps plein ou qui occupent des canaux à usage limité ne soient pas considérées comme des entreprises canadiennes. Le Conseil estime que la Loi n'autorise pas une telle démarche. Le Conseil estime en outre que, dans les cas où un canal est " partagé " entre un service de programmation et un service hors programmation (par exemple, lorsqu'un service alphanumérique sans incidence sur les revenus est distribué au moment où les émissions normales prennent fin pour la journée), deux services, chacun étant assujetti à une loi différente, sont offerts sur le même canal. En ce qui a trait aux autres services constitués à la fois de lettres et de chiffres et d'images (par exemple, un guide-horaire ou un télé-horaire), le Conseil estime que les faits particuliers de chaque cas doivent entrer en ligne de compte dans la décision quant à savoir s'il s'agit d'un service de radiodiffusion ou de télécommunication.

G. Approbation de la participation des entreprises au contenu conformément à l'article 36 de la Loi sur les télécommunications

Le Conseil juge pertinent d'approuver définitivement, conformément à l'article 36 de la Loi, la participation des entreprises de radiodiffusion au contenu des STVC qu'elles distribuent à compter de la date de la décision 96-1. Le Conseil approuve en outre cette participation à des services sans incidence sur les revenus ou à des services de canal communautaire qui peuvent être fournis par des entreprises de radiodiffusion de classe 1 conformément à ses décisions d'abstention dans la présente décision, de même que par des entreprises de radiodiffusion de classe 2 et de la partie III.

En ce qui concerne la question soulevée par Stentor quant aux circonstances qui doivent l'emporter (par exemple, à l'égard des garanties des entreprises de radiodiffusion sur le plan de la concurrence) lorsque le Conseil décide s'il doit approuver, conformément à l'article 36, la participation d'une entreprise de radiodiffusion de classe 1 au contenu d'un nouveau STVC, qu'il soit analogique ou numérique (distinct de ceux visés au paragraphe précédent), le Conseil estime que la question doit être tranchée dans le contexte des requêtes qui peuvent être déposées à ce moment.

Quant à l'argument de la Sportscope sur la question, le Conseil fait observer que la question de savoir si l'entreprise de radiodiffusion a ou non une participation au capital-actions du service visé ne détermine pas, en soi, si elle contrôle le contenu ou influence le sens ou l'objet des télécommunications qu'elle distribue.

H. Ratification conformément au paragraphe 25(4) de la Loi sur les télécommunications

Le Conseil s'est déclaré préliminairement d'avis, dans la décision 96-1, qu'à l'achèvement de la présente instance, il conviendrait d'accueillir favorablement des requêtes présentées en vertu du paragraphe 25(4)a) de la Loi en vue de ratifier la fourniture des STVC existants par les entreprises de radiodiffusion sans tarification. Le Conseil confirme son avis, selon lequel les circonstances justifient cette ratification et il entérine d'offrir par la présente l'imposition ou la perception antérieure de tarifs pour ces STVC, autrement qu'en application d'une tarification approuvée.

I. Situation des fournisseurs de services de radiodiffusion directe (SRD) du satellite au foyer

Diverses parties ont demandé au Conseil de préciser si les fournisseurs de SRD du satellite au foyer sont des entreprises de radiodiffusion. Le Conseil fait observer qu'une entreprise de SRD du satellite au foyer serait une entreprise canadienne soumise à la Loi dans la mesure où elle est propriétaire ou exploitant du type d'installation visé par la définition du terme " installation de transmission " dans cette Loi et que l'entreprise fournit des services hors radiodiffusion au public moyennant une contrepartie financière au moyen d'" installations de télécommunication ", au sens également défini dans cette Loi, y compris la fourniture de l'accès à ces installations aux tiers pour la distribution de services hors radiodiffusion. Par conséquent, le Conseil estime qu'une entreprise de SRD du satellite au foyer serait une entreprise de radiodiffusion dans ces circonstances.

J. Demande de parité réglementaire

Stentor a proposé que, pour assurer la symétrie de la réglementation, toute entreprise de distribution éventuelle ait droit à un traitement identique à celui accordé par la décision 96-1 aux entreprises de distribution titulaires. Le Conseil fait observer qu'il serait disposé à se pencher sur des mémoires concernant la parité réglementaire dans le traitement des STVC fournis par des entreprises de distribution nouvelles venues lorsqu'une nouvelle venue demande une licence d'entreprise de distribution.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling

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