ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 94-27

Décision Télécom

Ottawa, le 29 décembre 1994

Décision Télécom CRTC 94-27

REQUÊTES PRÉSENTÉES PAR UNITEL COMMUNICATIONS INC. ET LA SPRINT CANADA INC. EN RÉVISION ET MODIFICATION D'UNE PARTIE DE LA DÉCISION 94-19

I INTRODUCTION

Dans la décision Télécom CRTC 92-12 du 12 juin 1992 intitulée Concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 92-12), le Conseil a exigé des concurrents faisant leur entrée sur le marché qu'ils versent des frais de contribution pour chaque circuit d'accès interconnecté aux réseaux téléphoniques publics commutés (RTPC) des compagnies de téléphone. Le mécanisme de perception de la contribution par circuit était basé sur un montant par minute de la contribution requise et sur certaines hypothèses concernant le volume de trafic pouvant être acheminé sur un circuit.

Dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation (la décision 94-19), le Conseil a établi que des frais de contribution par minute conviendraient mieux que des frais par circuit, étant donné que cela assurerait (entre autres choses) une plus grande équité entre tous les concurrents dans le marché de l'interurbain. Il a également reconnu que le mécanisme fondé sur la moyenne par minute pourrait dissuader les concurrents d'acheminer du trafic à faible marge, comme le trafic de résidence hors pointe, et qu'il peut falloir songer à éliminer la moyenne des frais de contribution.

Les 30 septembre et 3 octobre 1994, Unitel Communications Inc. (Unitel) et la Sprint Canada Inc. (la Sprint) ont déposé chacune, conformément à l'article 62 de la Loi sur les télécommunications (la Loi), une requête en révision et modification de la partie de la décision 94-19 s'appliquant aux frais de contribution par minute que doivent payer les concurrents utilisant l'accès côté réseau au RTPC. Unitel et la Sprint ont demandé au Conseil de surseoir à cette partie de la décision 94-19.

Les critères dont le Conseil se sert pour décider s'il y a lieu de réviser et modifier ses décisions en matière de télécommunications (voir la décision Télécom CRTC 79-1 du 2 février 1979) exigent que, pour que le Conseil puisse exercer ses pouvoirs en vertu de l'article 62 de la Loi, la requérante doit démontrer qu'il existe, prima facie, un ou plusieurs des critères
suivants :

(1) une erreur de droit ou de fait;

(2) une modification fondamentale des circonstances ou des faits depuis la décision;

(3) le défaut de considérer un principe de base qui a été soulevé au cours de la procédure initiale;

(4) un nouveau principe découlant de la décision.

En outre, nonobstant l'absence de preuve, prima facie, qu'un des critères susmentionnés n'ait été satisfait, il serait également possible au Conseil de déterminer qu'il y a un doute réel quant à la rectitude de sa décision originale et qu'en conséquence, une réévaluation est légitime. Ce n'est pas là cependant un cinquième critère, mais plutôt un état du pouvoir discrétionnaire résiduel conféré au Conseil en vertu de l'article 62 de la Loi.

II LES REQUÊTES

Dans sa requête, Unitel a soutenu qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision du Conseil d'appliquer des frais de contribution par minute dans le cas des concurrents utilisant l'accès côté réseau au RTPC. Elle a demandé au Conseil d'annuler cette partie de la décision 94-19, du moins jusqu'à la fin de la période de transition de cinq ans établie dans la décision 92-12. Elle a fait valoir que, si le Conseil jugeait alors approprié de reconsidérer le mécanisme de contribution, il faudrait en premier lieu qu'il tienne un processus public en vue d'examiner les effets négatifs sur les consommateurs et les fournisseurs de services, l'échéancier permettant aux fournisseurs de services de rajuster les plans d'entreprise, les services et les réseaux, et l'opportunité de supprimer la moyenne des frais de contribution. Par ailleurs, selon elle, le Conseil devrait reporter sa décision de mettre en oeuvre un mécanisme de contribution par minute et enclencher une instance publique en vue d'examiner ces questions.

À l'appui de sa requête, Unitel a mentionné la conclusion du Conseil dans la décision 92-12 selon laquelle il juge le mécanisme par circuit supérieur au mécanisme par minute étant donné, entre autres choses, qu'il constitue un moins grand incitatif à cibler ou à éviter certains marchés. Elle en a notamment cité la déclaration suivante :

... le Conseil croit qu'il pourrait être économiquement plus stimulant d'acheminer du trafic dont la contribution est plus "faible" en vertu du mécanisme par circuit d'accès qu'en vertu de celui de la moyenne par minute.

Unitel a souligné que le passage à un mécanisme de contribution fondé sur la moyenne par minute dans la décision 94-19 dissuaderait les concurrents de fournir aux abonnés du service résidentiel des services à faible marge hors pointe. Voilà pourquoi le changement aurait une incidence négative sur les consommateurs. À son avis, le Conseil devrait examiner la faisabilité d'éliminer la moyenne des frais de contribution par minute avant de mettre en oeuvre le mécanisme de contribution par minute. Toutefois, elle a dit craindre qu'à l'issue de cet examen, on juge la suppression de la moyenne irréalisable en pratique.

Unitel a ajouté qu'il est injuste de changer le mécanisme de contribution "en cours de route", parce que cela change les conditions dans lesquelles les concurrents et leurs actionnaires ont décidé d'assumer les risques de se lancer sur le marché.

En dernier lieu, Unitel a fait valoir que la période de mise en oeuvre de 30 jours prévue dans la décision 94-19 ne permet pas aux concurrents de s'ajuster. Elle a précisé qu'il lui faudrait de trois à six mois pour modifier les systèmes de facturation afin de retracer les minutes de conversation et fournir un système de vérification des factures des compagnies de téléphone, 12 mois pour faire la planification et les évaluations de réseau de même que pour mettre en oeuvre les changements de service et quatre mois pour apporter les changements opérationnels et stratégiques permettant d'évaluer la façon dont les services peuvent ou devraient être restructurés. Elle a conclu que, grosso modo, elle aurait besoin d'au moins 12 à 16 mois pour faire tous les rajustements nécessaires.

Dans sa requête, la Sprint a demandé au Conseil d'annuler sa décision de mettre en oeuvre un mécanisme de contribution par minute dans le cas des entreprises intercirconscriptions et des revendeurs jusqu'à ce que tous les mécanismes de protection de la concurrence prévus dans la décision 94-19 soient mis en place, notamment des tarifs applicables à la co-implantation, l'architecture de réseau ouvert, le Tarif des services d'accès aux entreprises (TSAE) et le partage de la base tarifaire. Elle lui a également demandé d'inclure des questions touchant le mécanisme de contribution dans l'instance qu'il doit enclencher en 1996 relativement à l'élargissement de la base des services contributifs.

À l'appui de sa demande, la Sprint a fait valoir que le Conseil a commis une erreur de fait dans la décision 94-19 du fait que la décision de passer à un mécanisme de contribution par minute n'a pas été étayée par la preuve produite dans l'instance et parce que le Conseil n'a pas examiné de façon approfondie les mérites et(ou) les inconvénients d'un mécanisme par minute. De plus, le Conseil n'a ni demandé ni examiné d'information substantielle à l'égard de l'incidence d'un tel changement sur les concurrents et les consommateurs ou à l'égard du délai approprié de mise en oeuvre.

La Sprint a également soutenu que le Conseil a commis une erreur de droit du fait qu'il n'a pas tenu compte de l'incidence négative d'un mécanisme de frais de contribution par minute ou de sa mise en oeuvre immédiate sur les concurrents, ce qui va à l'encontre de l'article 7 de la Loi et des objectifs réglementaires établis dans l'avis public amorçant l'instance qui a abouti à la décision 94-19. Selon elle, le Conseil n'a pas démontré pourquoi il est justifié de passer à un mécanisme de contribution par minute ou pourquoi les préoccupations relatives à l'uniformité et à la surutilisation possible des circuits l'emporteraient sur les avantages d'un mécanisme de contribution par circuit exposés dans la décision 92-12.

En dernier lieu, la Sprint a indiqué qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision à cause de l'incidence du changement sur la concurrence, les consommateurs et les concurrents et à cause de la différence dans l'échéancier fourni par rapport à celui qui permettrait aux compagnies de téléphone de mettre en oeuvre d'autres changements. Elle a déclaré qu'un mécanisme de contribution par minute influerait beaucoup sur ses activités financières et l'obligerait à modifier son réseau, ses produits et ses activités administratives. Elle a soutenu qu'il lui faudrait au moins douze mois pour mettre en oeuvre les changements nécessaires.

De l'avis de la Sprint, mettre en oeuvre un mécanisme de contribution par minute avant d'envisager d'adopter des frais de contribution sans moyenne compromettra la viabilité de la concurrence dans le marché de résidence hors pointe, ce qui conférera aux compagnies de téléphone un avantage injustifié dans ce marché. Elle a fait remarquer que, même si le Conseil s'est dit préoccupé par l'incidence de frais moyens par minute, il n'a pas examiné cette question avant de mettre en oeuvre des frais moyens, pas plus qu'il n'a pas ordonné aux compagnies de téléphone de déposer des frais de contribution sans moyenne.

Dans une lettre datée du 14 octobre 1994, le Conseil a accordé le sursis demandé, en attendant qu'il se prononce sur les requêtes. En accordant le sursis, il a jugé que les requérantes, sur une base prima facie, ont contesté au moins le moment opportun de mettre en oeuvre le mécanisme de contribution par minute. Dans sa lettre, il a reconnu qu'une période d'adaptation au mécanisme de contribution par minute sera nécessaire, mais il a fait observer que maintenir le mécanisme actuel de contribution par circuit dans un contexte de base tarifaire partagée pourrait exercer des pressions à la hausse sur les tarifs locaux et désavantager les segments des services concurrentiels des compagnies de téléphone par rapport aux concurrents. En conséquence, le Conseil a déclaré qu'il s'attendait à se prononcer sur les requêtes en révision et modification d'ici le 1er janvier 1995, date de mise en oeuvre de la base tarifaire partagée.

L'ACC Long Distance Ltd., la CAM-NET Communications Inc., l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise, la Competitive Telecommunications Association, l'Association nationale anti-pauvreté, le Smart Talk Network, la TelRoute Communications Inc. (la TelRoute) et la Westel Telecommunications Ltd. (la Westel) ont déposé des observations généralement favorables aux requêtes.

L'AGT Limited (l'AGT), la Fonorola Inc. (la Fonorola), le gouvernement de la Saskatchewan et le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor) ont déposé des observations à l'encontre des requêtes. L'AGT et Stentor ont notamment soutenu que le mécanisme de contribution par circuit établi dans la décision 92-12 donne aux concurrents une réduction implicite de la contribution en sus des réductions explicites qui y sont prévues. De plus, à leur avis, le mécanisme par circuit est contraire aux objectifs énoncés dans la décision 94-19 à l'égard de la parité concurrentielle, de la réglementation symétrique et de la réduction des niveaux actuels de la contribution le plus tôt possible.

Plus particulièrement, l'AGT et Stentor ont prétendu qu'il serait injuste pour les compagnies de téléphone de maintenir un mécanisme de contribution par circuit. À leur avis, cela désavantagerait leurs services sur le plan concurrentiel parce qu'ils seraient obligés de payer une contribution pour les minutes hors pointe, alors que les concurrents pourraient continuer d'éviter de payer la contribution. De plus, ont-ils précisé, maintenir le mécanisme par circuit, en particulier avec le partage de la base tarifaire et la perte accélérée de la part de marché pour le segment des services concurrentiels, aurait une incidence négative sur les actionnaires des compagnies de téléphone. L'AGT a ajouté que le mécanisme augmenterait également le manque à gagner au chapitre de la contribution, ce qui exercerait des pressions à la hausse sur les tarifs locaux. L'AGT a en outre soutenu que la requête d'Unitel ne tient compte ni de l'incidence sur les compagnies de téléphone du maintien du mécanisme par circuit ni des avantages pour les consommateurs et les concurrents d'autres aspects de la décision 94-19.

L'AGT, la Sprint, Stentor, la TelRoute, Unitel et la Westel ont également déposé des observations en réplique. Le Conseil a tenu compte de tous les exposés pour en arriver aux conclusions énoncées ci-après.

III CONCLUSIONS

Dans la décision 94-19, le Conseil a déterminé que les bases tarifaires des membres de Stentor assujettis à la décision devraient être partagées en segments des services publics et des services concurrentiels, les segments des services concurrentiels des compagnies de téléphone comme ceux des concurrents devant payer pour les segments des services publics les mêmes frais explicites pour la contribution (sous réserve de certaines réductions de transition consenties aux concurrents dans la décision 92-12), l'accès à des services goulot et le recouvrement des frais d'établissement. Dans la décision 94-19, le Conseil a estimé qu'avec le partage de la base tarifaire et l'établissement d'un TSAE prévoyant le recouvrement des frais de tous les fournisseurs de services, un mécanisme de contribution par minute assurerait, entre autres choses, une plus grande équité entre les activités des services concurrentiels des compagnies de téléphone et des concurrents.

Tel que noté précédemment, le Conseil a reconnu dans la décision 94-19 qu'un mécanisme de contribution fondé sur la moyenne par minute peut décourager l'acheminement du trafic à faible marge. C'est en partie à cause de ces effets dissuasifs que le Conseil s'est dit disposé à examiner des propositions visant à éliminer la moyenne des frais de contribution par minute.

Dans la présente instance, les requérantes et d'autres parties ont déposé une preuve selon laquelle un mécanisme de contribution fondé sur la moyenne par minute aux niveaux de contribution actuels aurait une forte incidence négative sur les incitatifs des concurrents à desservir le marché hors pointe (à faible marge). Cette preuve a soulevé chez le Conseil de grandes préoccupations à l'égard de l'incidence négative que le mécanisme de contribution fondé sur la moyenne par minute adopté dans la décision 94-19 aurait sur le niveau de la concurrence dans le marché de résidence, lequel est en grande partie hors pointe. Il reconnaît donc, comme l'ont allégué la Sprint et Unitel, qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision 94-19 en ce qui concerne la mise en oeuvre du mécanisme de contribution fondé sur la moyenne par minute et le moment opportun de changer de mécanisme de contribution.

Toutefois, le Conseil demeure d'avis qu'il faut passer d'un mécanisme de contribution par circuit à un mécanisme par minute, notamment à la lumière d'autres aspects du nouveau cadre de réglementation exposés dans la décision 94-19. Dans ce cadre, les frais de contribution représenteront une part importante des revenus provenant du segment des services publics. Un mécanisme de contribution par circuit, par la force des choses, fait appel à des hypothèses concernant le volume de trafic qui sera acheminé sur des lignes d'accès dans des groupes de circuits de tailles diverses. Il est maintenant évident que certains concurrents peuvent acheminer beaucoup plus de minutes que le calcul de la contribution ne permet de le supposer. Ainsi, les concurrents peuvent obtenir de plus grandes réductions implicites de la contribution qu'il n'est jugé raisonnable dans la décision 92-12 et ce faisant, il peuvent éviter l'impact d'avoir à subventionner le service d'accès local. Sous le régime du partage de la base tarifaire, cette situation aurait une incidence négative sur les bénéfices du segment des services publics et exercerait une pression à la hausse sur les tarifs locaux. En outre, contrairement à leurs concurrents, les compagnies de téléphone sont assujetties au critère de l'imputation des prix qui établit effectivement un prix plancher pour leurs services interurbains, en fonction des frais de contribution moyens par minute. Dans le nouveau cadre de réglementation, les inégalités liées au mécanisme par circuit s'en trouvent ainsi exacerbées.

Le Conseil estime qu'un mécanisme de contribution par minute sans moyenne serait un moyen raisonnable de concilier le besoin de passer à un mécanisme par minute et la nécessité de mettre en place des incitatifs appropriés pour la concurrence dans le marché hors pointe. En fait, des frais de contribution sans moyenne peuvent être appliqués également à tous les fournisseurs de services et, en même temps, ils permettraient de réduire l'impact sur les incitatifs des concurrents à desservir le marché hors pointe qui pourraient découler du passage d'un mécanisme par circuit à un mécanisme par minute.

En conséquence, le Conseil propose d'adopter un mécanisme de contribution par minute sans moyenne à deux composantes, frais de pointe et frais hors pointe. Il fixerait les frais hors pointe à la moitié des frais de pointe, ces derniers frais étant rajustés à la hausse en conséquence. Les frais de contribution de pointe s'appliqueraient aux minutes de départ commutées au point de départ entre 8 h et 17 h, du lundi au vendredi. De la même façon, pour le trafic d'arrivée, l'heure du jour au point d'arrivée déterminerait lesquels, des frais de contribution de pointe ou hors pointe, s'appliqueraient.

D'après la proposition du Conseil visant à éliminer la moyenne des frais de contribution par minute, la différence entre les frais de contribution par minute de pointe et hors pointe repose essentiellement sur une évaluation des niveaux relatifs des subventions qui devraient être imputés au trafic acheminé en périodes de pointe et hors pointe respectivement. La différence n'est pas liée au niveau de contribution implicite dans les tarifs interurbains en périodes de pointe et hors pointe des compagnies de téléphone. Ainsi, les frais de contribution par minute sans moyenne que l'on propose ici seraient conformes globalement au cadre établi dans la décision 94-19.

Dans ce contexte, le Conseil signale que le cadre établi dans la décision 94-19 vise à briser le lien qui existe entre les tarifs locaux et le niveau de contribution au service local implicite dans les tarifs interurbains. Ainsi, sous le nouveau régime réglementaire (en particulier, avec le TSAE et la base tarifaire partagée), les frais de contribution sont établis uniquement en fonction des besoins en revenus du segment des services publics, indépendamment du niveau de contribution implicite dans les tarifs interurbains des compagnies de téléphone et des revenus générés par ces tarifs.

Dans la décision 92-12, le Conseil a exprimé des réserves à l'égard de propositions visant un mécanisme de contribution comprenant des frais par minute dont la moyenne est supprimée en fonction de divers facteurs touchant les tarifs interurbains. Il fait remarquer que pareil mécanisme entraînerait des problèmes administratifs et des restrictions de prix pour les concurrents. Unitel a exprimé des préoccupations semblables dans sa requête dans la présente instance, soulignant que la suppression de la moyenne des frais de contribution peut se révéler difficile à réaliser en pratique. Toutefois, le Conseil est d'avis qu'un mécanisme sans moyenne structuré plus simplement, comme celui qui est décrit ci-dessus, minimiserait ces préoccupations.

Le Conseil signale que, selon sa proposition, les frais de contribution continueraient d'être établis uniquement en fonction des besoins en revenus du segment des services publics et qu'ils ne seraient pas touchés par les changements apportés aux tarifs interurbains de pointe et hors pointe des compagnies de téléphone. Ainsi, les frais de contribution de pointe et hors pointe n'auraient pas à être continuellement rajustés. De plus, parce que les frais de contribution seraient structurés simplement, n'ayant que les composantes de pointe et hors pointe, les concurrents jouiraient d'une certaine souplesse pour recouvrer leurs coûts de contribution sur un large éventail de marchés et de services.

Le Conseil est d'accord avec les parties à la présente instance qui préconisent la tenue d'un processus public relativement à l'adoption de frais de contribution sans moyenne. Il amorce donc, dans un avis public distinct, une instance visant à examiner le mécanisme de contribution par minute sans moyenne et l'incidence de sa mise en oeuvre. Cette instance portera sur le moment opportun d'adopter un tel mécanisme de contribution. Le Conseil prévoit que le dossier de l'instance sera complet d'ici le milieu de 1995. D'ici à ce qu'il ait rendu une décision définitive relativement à sa proposition, les interconnexions côté réseau des entreprises intercirconscriptions et des revendeurs continueront d'être facturées en fonction du mécanisme par circuit actuellement en place.

Le Conseil souligne que Stentor et la Fonorola ont soulevé d'autres questions au cours de la présente instance. Stentor a demandé que, dans le cas où le Conseil décidait d'adopter la contribution par minute, les concurrents voient leurs frais de contribution par minute facturés rétroactivement au 16 octobre 1994. Compte tenu des conclusions ci-dessus, et à la lumière de sa décision initiale d'accorder un sursis, le Conseil rejette cette demande.

La Fonorola a demandé que le Conseil entame immédiatement une instance sur la question de l'élargissement de la base des services contributifs de manière à inclure les services cellulaires, les services téléphoniques publics sans fil et les services de transmission de données côté ligne. Vu le niveau actuel des besoins de contribution, le Conseil demeure préoccupé par l'incidence possible d'un tel changement sur ceux qui fournissent ces services. Il estime donc plus approprié d'examiner la question dans le délai initialement discuté dans la décision 94-19.

La Fonorola a également proposé divers changements à la procédure permettant d'établir les frais de contribution annuels. Le Conseil fait remarquer qu'il a examiné et rejeté des propositions pas tellement différentes de celles de la Fonorola au cours d'instances annuelles antérieures relatives aux frais de contribution.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling