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DÉCISION TÉLÉCOM
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Ottawa, le 19 décembre 1991
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Décision Télécom CRTC 91-22
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TÉLÉSAT CANADA - DEMANDE EN RÉVISION ET MODIFICATOION DE PARTIES DE LA DÉCISION TÉLÉCOM CRTC 90-28
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I HISTORIQUE
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Dans la décision Télécom CRTC 90-28 du 18 décembre 1990 intitulée Télésat Canada - Majoration tarifaire générale applicable aux services spatiaux 6/4 GHz et 14/12 GHz : Guide du prix de revient de la Phase III (la décision 90-28), le Conseil a approuvé provisoirement les tarifs applicables au segment spatial de Télésat Canada (Télésat), pour la période du 1er janvier 1991 au 31 décembre 1992. Il a déclaré qu'il considérerait l'éventualité d'une approbation définitive des tarifs pour toute la période témoin de dix ans dès qu'il le pourrait.
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Le 1er mars 1991, Télésat a demandé au gouverneur en Conseil, conformément à l'article 67 de la Loi nationale sur les attributions en matière de télécommunications (la LNAMT), de modifier la décision 90-28, laquelle a par la suite été modifiée par le décret C.P. 1991-1145 du 20 juin 1991. Ce décret établissait de nouveaux tarifs provisoires pour 1991 et ordonnait au Conseil d'en fixer des définitifs dans le cadre des quatre considérations qui y étaient exposées.
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Au cours de l'instance qui a abouti à la décision 90-28, Télésat a estimé que des coûts supplémentaires de l'ordre d'un million de dollars par an seraient engagés en droits de licences de radio qui lui seraient attribuées par Communications Canada pour les satellites Anik E. Elle a proposé d'attribuer ces coûts à la catégorie Segment spatial.
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Dans la décision 90-28, le Conseil a noté qu'à l'heure actuelle, les dépenses au titre de droits de licences de Télésat pour les satellites et les stations terrestres sont attribuées moitié/moitié aux catégories Segment spatial et Segment terrestre. Il a établi que la compagnie n'avait pas présenté de preuve suffisante pour justifier une dérogation à cette pratique. Il a donc attribué le supplément annuel d'un million de dollars au titre des dépenses en droits de licences de radio à raison de 50 % pour le segment spatial et de 50 % pour le segment terrestre.
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Dans la décision 90-28, le Conseil s'est également prononcé sur la question du traitement de l'immeuble du siège social de Télésat. Il a fait remarquer que le financement hypothécaire de 11 % avait été organisé en fonction de la quote-part de propriété de 50 % de Télésat dans l'installation. Il a en outre établi que l'immeuble ne serait pas déprécié au cours de la période témoin de dix ans visée dans l'instance. Il n'a donc autorisé que l'élément intérêts du versement hypothécaire à titre de dépense dans l'étude d'évaluation économique de dix ans.
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Dans une lettre datée du 28 juin 1991, Télésat a demandé, conformément à l'article 66 de la LNAMT, que le Conseil révise et modifie les aspects susmentionnés de la décision 90-28.
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Le Conseil a reçu des observations sur la requête de la Société Radio-Canada (la SRC), de Les Communications par satellite canadien Inc. (la Cancom) et de l'Association canadienne des utilisateurs de satellites (l'ACUS). Télésat a répliqué aux interventions le 20 août 1991.
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II OBJECTIONS DE PROCÉDURE À LA REQUÊTE
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Dans ses observations, la Cancom a fait savoir qu'il ne convient pas que le Conseil révise et modifie une décision qui a été expressément déclarée provisoire et qui fera l'objet d'un examen formel dans les mois à venir. Elle a également fait remarquer que Télésat n'a pas tenté d'évaluer l'impact des modifications demandées. Elle a ajouté qu'il ne convient pas que le Conseil considère une requête sans savoir quel effet son agrément aura sur les tarifs.
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En réplique, Télésat a indiqué qu'il n'est pas nécessaire qu'une décision soit définitive pour qu'une requête puisse ou doive être présentée en vertu de l'article 66 de la LNAMT. Elle a fait observer que le Conseil retient souvent contre une partie le fait qu'elle ait tardé à demander un redressement. À son avis, le Conseil n'aura pas besoin d'éléments de preuve ou de faits concrets nouveaux dont il n'est déjà saisi pour disposer de la requête.
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Le Conseil rejette l'argument de la Cancom selon lequel il ne convient pas qu'il révise et modifie une décision provisoire qui fera l'objet d'un examen formel dans les prochains mois. Il est d'accord avec Télésat qu'il n'est pas nécessaire qu'une décision soit définitive pour qu'une requête puisse ou doive être présentée en vertu de l'article 66. La requérante n'est pas tenue non plus, sur une base prima facie, d'évaluer l'impact de l'agrément de sa requête.
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III DROITS DE LICENCES
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Dans sa requête du 28 juin 1991, Télésat a demandé que le Conseil modifie la décision 90-28 de manière à attribuer entièrement au segment spatial le supplément annuel d'un million de dollars en droits de licences.
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Nonobstant ses conclusions dans la partie précédente, le Conseil considère qu'il serait plus approprié d'examiner cet aspect de la requête de Télésat dans le cadre de l'instance prochaine portant sur l'approbation définitive des tarifs applicables au segment spatial. En particulier, la requête de Télésat en révision et modification soulève la possibilité d'attribuer les droits de licences de radio en fonction de la causalité. Tous ceux qui ont formulé des observations sur la requête de Télésat du 28 juin 1991 s'accordaient pour dire que la démarche a du bon. Le Conseil estime que la question de l'attribution de droits de licences en fonction de la causalité exige une évaluation des questions factuelles qu'il serait plus approprié d'examiner dans le cadre de l'instance plus générale.
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Pour les raisons susmentionnées, dans une lettre datée du 6 novembre 1991, le Conseil a informé Télésat et les parties à l'instance, qui a abouti la décision 90-28, qu'il examinerait la requête en révision et modification de Télésat, en ce qui a trait aux droits de licences de radio, dans l'instance portant sur l'approbation définitive des tarifs applicables au segment spatial. Dans sa lettre, il a également approuvé des Directives sur la procédure pour cette instance.
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IV IMMEUBLE DU SIÈGE SOCIAL
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A. Considérations de procédure
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L'ACUS a soutenu que la question de savoir si la valeur de la quote-part de propriété de 50 % de Télésat devrait être incluse dans la base tarifaire et donner un rendement peut être débattue à fond dans le cadre de l'instance prochaine portant sur l'établissement de tarifs définitifs applicables à la série de satellites Anik E.
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De l'avis du Conseil, cet aspect de la requête de Télésat du 28 juin 1991 ne soulève aucune question qui exige le report de l'instance portant sur l'approbation définitive des tarifs applicables au segment spatial.
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B. Critères applicables
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Les critères sur lesquels le Conseil se fonde pour déterminer s'il faut réviser et modifier ses décisions en matière de télécommunications exigent que, pour que le Conseil puisse exercer ses pouvoirs en vertu de l'article 66 de la LNAMT, le requérant démontre qu'il existe, prima facie, un ou plusieurs des critères suivants :
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(1) une erreur de droit ou de fait;
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(2) une modification fondamentale des circonstances ou des faits depuis la décision;
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(3) le défaut de considérer un principe de base qui avait été soulevé dans la procédure initiale;
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(4) un nouveau principe découlant de la décision.
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En outre, nonobstant l'absence de preuve, prima facie, qu'un des critères susmentionnés n'ait été rencontré, il serait également possible au Conseil de déterminer qu'il y avait un doute réel quant à la rectitude de sa décision originale et qu'en conséquence, une réévaluation était légitime. Ce n'est pas là cependant un cinquième critère, mais plutôt un état du pouvoir discrétionnaire résiduel qui existe dans l'article 66.
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C. La requête
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Tel que noté ci-dessus, le Conseil a établi dans la décision 90-28 que l'immeuble du siège social de Télésat ne déprécierait pas au cours de la période témoin, puisqu'il aurait une valeur finale au moins égale aux immobilisations initiales, et que seul l'élément intérêts des versements hypothécaires devrait être autorisé comme dépense dans l'étude d'évaluation économique. Télésat demande une modification qui lui permettra d'inclure dans la base tarifaire la valeur de sa quote-part de propriété de 50 % dans le terrain et l'immeuble et d'obtenir un rendement sur cette valeur.
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Télésat a fait savoir que c'est une erreur de fait d'affirmer que l'immeuble ne dépréciera pas entre maintenant et l'an 2000. Elle affirme que, selon les principes comptables généralement acceptés, les immeubles déprécient au cours de leur vie utile. De plus, elle ne connaît pas d'autres cas où le Conseil a refusé à une entreprise réglementée le droit à un rendement de l'actif fixe comme les immeubles.
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Télésat a également fait remarquer qu'en vertu des recommandations comptables de l'Institut canadien des comptables agréés (l'ICCA), des immobilisations (comme l'immeuble d'un siège social) devraient être comptabilisées au prix coûtant et que les recommandations prévoient des frais imputables sur le revenu qui reflètent le fait que la vie du bien est limitée et que le coût moins la valeur de récupération ou la valeur résiduelle devrait être attribué à la période de service fourni par le bien. Elle a déclaré qu'il n'y est pas recommandé de ne pas déprécier ou encore de retarder la dépréciation pendant une période prolongée.
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Télésat a également affirmé que la décision du Conseil semble introduire un nouveau principe, à savoir la comptabilité indexée qui est compensée par le taux de dépréciation. Elle a fait savoir que le Conseil affirme dans la décision 90-28 qu'au cours de la période témoin, l'immeuble lui-même, sans améliorations apportées aux immobilisations, verra sa valeur augmenter d'au moins le montant que l'on pourrait normalement imputer à la dépréciation pour cette période.
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En dernier lieu, Télésat a soutenu qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision, parce qu'elle ne tient pas compte des restrictions à la fongibilité du bien, compte tenu du caractère très technique de l'immeuble servant à la fourniture de services de transmission par satellite, y compris le Centre de contrôle de satellites délimité, et de la quote-part de propriété de 50 % de Télésat.
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D. Observations et réplique
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La Cancom, la SRC et l'ACUS se sont toutes opposées à la requête présentée par Télésat en révision et modification de la décision 90-28 en ce qui concerne le traitement de la quote-part de propriété de la compagnie dans l'immeuble du siège social.
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Les trois intervenantes ont noté que les immobilisations de Télésat dans l'immeuble n'avaient pas fait l'objet d'une évaluation dans le cadre d'un examen du programme de construction (EPC). La SRC a ajouté que, dans l'instance qui a abouti à la décision Télécom CRTC 89-16 du 21 décembre 1989 intitulée Télésat Canada - Révisions tarifaires applicables aux services par satellite 6/4 GHz et 14/12 GHz, Télésat avait soumis des prévisions révisées des dépenses pour 1990 que le Conseil a acceptées. Toutefois, bien qu'elle occupait alors l'immeuble, Télésat n'a pas présenté de demande visant à inclure dans la base tarifaire sa quote-part de propriété dans l'immeuble du siège social. La SRC a déclaré que pour les deux premières années pendant lesquelles Télésat a occupé le nouvel immeuble, soit 1989 et 1990, seules les dépenses d'occupation ont été incluses dans la base tarifaire.
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La SRC a fait savoir que le défaut d'inclure dans un EPC les immobilisations proposées pour l'immeuble du siège social et l'absence d'une décision sur leur admissibilité aux fins de la tarification préalable confirment nettement la conclusion du Conseil dans la décision 90-28.
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L'ACUS a indiqué que l'absence d'un examen des immobilisations dans le cadre d'un processus public justifie un traitement prudent de la part du Conseil. La Cancom a reconnu que le Conseil a permis aux transporteurs d'inclure dans la base tarifaire la valeur de leurs immobilisations. Toutefois, elle croit comprendre que le Conseil ne le fait que lorsque le transporteur démontre dans un EPC les avantages économiques des immobilisations (par opposition à la location).
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La SRC a soutenu que le Conseil n'est pas lié par les recommandations de l'ICCA et qu'il peut examiner chaque situation sur une base individuelle. Elle a souligné qu'en vertu des arrangements financiers relatifs à l'immeuble du siège social que Télésat a déposés, celle-ci avait une quote-part de propriété de 50 % et une location à bail de 50 %. La quote-part de propriété de 50 % a été financée au moyen d'une hypothèque de 20 ans à un taux d'intérêt annuel de 11 %. Selon la SRC, l'avoir de la compagnie dans l'immeuble du siège social est et sera donc passablement faible au cours de la période témoin.
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Selon l'ACUS, Télésat n'a produit aucune preuve nouvelle particulière que l'immeuble dépréciera au cours de la période témoin, et appliquer des principes généraux de dépréciation ne laisse en aucune façon supposer que la valeur résiduelle de l'immeuble à la fin de la période témoin n'excédera pas son coût. De l'avis de la Cancom, aucune erreur de droit n'a été commise. Elle estime que plutôt que de déprécier au cours de la période témoin, l'immeuble prendra de la valeur. Ainsi, la valeur de récupération ou la valeur résiduelle excédera son coût.
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En réponse aux arguments de Télésat selon lesquels l'immeuble n'est pas un bien entièrement fongible, l'ACUS a fait valoir que Télésat n'a produit aucune preuve directe ou spécifique que son partenaire a imposé des restrictions à la vente de la propriété. D'après elle, en l'absence d'une telle preuve, on doit supposer que le partenaire serait d'accord avec la décision de Télésat de se défaire du bien. Elle a ajouté que la construction spéciale dans l'immeuble ne représente pas une partie importante de l'immeuble et que des propriétaires nouveaux pourraient la changer par des améliorations locatives.
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Dans sa réplique, Télésat a fait observer que personne dans l'instance qui a abouti à la décision 90-28 n'a maintenu qu'elle aurait dû être soumise à un EPC pour l'immeuble. Elle a en outre affirmé que la question n'est pas pertinente étant donné qu'un EPC porte non pas sur le taux de dépréciation d'un immeuble ou sa valeur de récupération, mais sur le caractère raisonnable des dépenses elles-mêmes. Ainsi, même si le Conseil avait jugé nécessaire de faire un EPC, la question n'aurait pas été abordée.
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E. Conclusions
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Tel qu'indiqué dans la décision 90-28, le Conseil a établi une démarche de tarification pour Télésat dans la décision Télécom CRTC 84-9 du 10 février 1984 intitulée Télésat Canada - Taux définitifs pour le service par satellite 14/12 GHz et examen général des besoins en matière de revenus (la décision 84-9). Ayant conclu que la démarche de réglementation utilisée pour d'autres transporteurs de compétence fédérale ne convenait pas pour Télésat, le Conseil a adopté une démarche, proposée par la compagnie, en vertu de laquelle les tarifs applicables à des services particuliers seraient établis au moyen d'études d'évaluation économique au cours d'une période témoin pluriannuelle, par opposition à une démarche conventionnelle, qui évalue les coûts comptables de l'ensemble de la compagnie pour une seule année témoin future.
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Dans la décision 90-28, le Conseil a établi que, comme l'immeuble du siège social de Télésat aurait une valeur finale au moins égale aux immobilisations initiales, et comme il a été financé entièrement par obligations, aucune immobilisation associée à l'immeuble ne devrait être incluse dans l'étude d'évaluation économique. Il a plutôt inclus des frais d'intérêts de 11 % (le taux hypothécaire de Télésat).
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À l'appui de sa requête, Télésat a soutenu que ce traitement n'est pas conforme aux recommandations de l'ICCA. Le Conseil souligne que les études d'évaluation économique reposent sur des données relatives au flux monétaire (comme les dépenses d'immobilisation) actualisé pour tenir compte de la valeur temporelle de l'argent, qui n'est pas nécessairement la même que pour les données comptables (comme l'amortissement). Les recommandations de l'ICCA ne portent que sur des questions comptables et ne visent pas la façon dont les études économiques sont faites. Ainsi, toute différence entre les recommandations de l'ICCA et la démarche adoptée dans l'étude économique est sans rapport.
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Selon Télésat, le Conseil a établi un nouveau principe dans la décision 90-28, celui de la comptabilité indexée. Elle a déclaré que ce faisant, le Conseil affirme qu'au cours de la période témoin, la valeur de l'immeuble, sans améliorations apportées aux immobilisations, augmentera d'au moins le montant normalement imputé à la dépréciation. Le Conseil répète que la démarche adoptée dans la décision 90-28 ne repose pas sur des principes comptables comme la dépréciation. La démarche qu'il a adoptée n'a par conséquent rien à voir avec la comptabilité indexée.
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Le Conseil a conclu dans la décision 90-28 que la valeur de l'immeuble du siège social de Télésat ne diminuera pas d'ici la fin de la période témoin. Télésat a indiqué que cette conclusion ne tient pas compte des restrictions à la fongibilité du bien à cause du caractère spécialisé de l'immeuble. Le Conseil convient avec l'ACUS que des améliorations locatives pourraient éliminer les problèmes liés à la fonction spécialisée de l'immeuble.
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Télésat a également affirmé que la décision du Conseil ne tient pas compte de la quote-part de propriété de 50 % dans l'installation. Le Conseil convient avec l'ACUS qu'aucune preuve au dossier ne vient appuyer l'hypothèse suivant laquelle un partenaire de Télésat s'opposerait à ce que Télésat vende sa quote-part de propriété.
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Dans sa requête, Télésat a fait valoir qu'elle ne connaît aucun autre cas où le Conseil a refusé à une entreprise réglementée le droit à un rendement de l'actif fixe comme les immeubles. Le Conseil considère qu'en ce qui a trait à la quote-part de propriété dans l'immeuble du siège social, il traite Télésat comme il traiterait tout autre transporteur relevant de sa compétence, puisque, dans les mêmes circonstances, il permettrait au transporteur d'imputer sur le revenu uniquement les coûts de l'intérêt hypothécaire.
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Parallèlement, pour ce qui est des arguments de Télésat concernant la dépréciation, le Conseil estime le résultat du traitement réservé à la quote-part de propriété de Télésat dans l'immeuble du siège social comparable à celui du traitement qu'il réserverait, dans des circonstances similaires, à des immobilisations semblables de la part d'un des autres transporteurs relevant de sa compétence. Généralement, si un autre transporteur construisait un immeuble ou en faisait l'acquisition, le Conseil lui permettrait de réclamer la dépréciation. Toutefois, si par la suite, le transporteur vendait l'immeuble à son coût initial, la valeur de la vente annulerait effectivement, dans les livres comptables du transporteur, la valeur comptable nette du bien et la totalité de la dépréciation réclamée. Le produit de la vente serait inclus dans les revenus du transporteur pour les fins de la tarification dans une année témoin ou encore du contrôle des bénéfices du transporteur au cours d'une année non témoin.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que Télésat n'a pas démontré, sur une base prima facie, que le Conseil a commis une erreur de fait ou établi un nouveau principe lorsqu'il a traité la quote-part de propriété de la compagnie dans l'immeuble du siège social. Télésat n'a rien avancé non plus qui permette au Conseil de conclure qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de sa décision. À la lumière de ce qui précède, la requête de Télésat concernant le traitement par le Conseil de la quote-part de propriété de la compagnie dans l'immeuble du siège social est rejetée.
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Le Secrétaire général
Allan J. Darling
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