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Ottawa, le 23 septembre 1987
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Avis public CRTC 1987-209
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Radiodiffusion en période électorale
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HISTORIQUE
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Dans le cadre de l'examen permanent de son rôle de réglementation et à la suite de la refonte de ses règlements concernant la radiodiffusion, la télédiffusion et la télédistribution, le Conseil invite aujourd'hui les parties intéressées à lui formuler des observations sur la radiodiffusion en période électorale. Cet examen a pour objet de trouver des solutions aux problèmes qui se sont posés dans le passé, de cerner et de supprimer les politiques et procédures relatives à la radiodiffusion en période électorale qui ne conviennent peut-être plus.
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Tout au fil de l'histoire de la radiodiffusion au Canada, les titulaires ont été tenues, dans le cadre de leur service au public, de couvrir les élections et de faire en sorte que du temps d'antenne soit réparti "équitablement" entre tous les partis politiques et candidats rivaux en période électorale.
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Cette obligation vise à faire en sorte de renseigner le public au sujet des questions en cause, de manière qu'il soit suffisamment informé pour faire un choix éclairé entre les divers partis et candidats.
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Les circonstances ont changé depuis que les exigences réglementaires relatives à la radiodiffusion ont été établies, il y a près de six décennies. Le genre, le nombre et la portée des stations de radiodiffusion ont augmenté; les partis politiques et les candidats disposent d'un plus vaste choix de médias à des fins électorales.
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Bien que les règles en radiodiffusion soient restées en grande partie les mêmes, la Loi électorale du Canada a influé sur la répartition du temps équitable entre les partis inscrits aux élections fédérales. Il existe aussi des lois provinciales qui limitent le temps d'antenne, l'inscription à l'horaire et(ou) les dépenses en période électorale.
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LOIS ET POLITIQUES ACTUELLES
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Voici un aperçu général des exigences réglementaires et des lignes directrices relatives à la couverture des élections par les radiodiffuseurs.
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1. La Loi sur la radiodiffusion
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L'alinéa 3d) de la Loi stipule:
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que la programmation offerte par le système de la radiodiffusion canadienne devrait être variée et compréhensive et qu'elle devrait fournir la possibilité raisonnable et équilibrée d'exprimer des vues différentes sur des sujets qui préoccupent le public ..." (soulignement ajouté)
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L'alinéa 16(1)b) de la Loi donne au Conseil le pouvoir d'établir des règlements:
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(i) concernant les normes des émissions et l'attribution du temps d'émisson afin de donner effet à l'alinéa 3d),
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(ii) concernant la nature de la publicité et le temps qui peut y être consacré,
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(iii) concernant la proportion du temps pouvant être consacré à la radiodiffusion d'émissions, annonces ou avis qui exposent la politique d'un parti, et l'affectation, sur une base équitable, de ce temps entre les partis politiques et les candidats,
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(iv) concernant l'utilisation de mises en scène dans des émissions, annonces ou avis qui exposent la politique d'un parti...
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L'article 28 de la Loi prévoit une interdiction:
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(1) Aucun radiodiffuseur ne doit radiodiffuser, et aucun titulaire de licence d'une entreprise de réception de radiodiffusion ne doit recevoir une émission, une annonce ou un avis radiodiffusés de nature partisane se rapportant à
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a) un référendum, ou
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b) à l'exception de ce que prévoit toute loi en vigueur dans une province (soulignement ajouté), une a élection d'un membre de la législature de cette province ou du conseil d'une corporation municipale de cette province qui a lieu ou doit avoir lieu dans une région normalement desservie par l'entreprise de radiodiffusion du radiodiffuseur ou de ce titulaire de licence, le jour où un tel référendum ou une telle élection a lieu ou au cours du jour qui précède un tel référendum ou une telle élection. 2.Les règlements concernant la radiotélédiffusion
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Le Règlement de 1986 sur la radio et le Règlement de 1987 sur la télédiffusion (articles 6 et 8, respectiveas ment), se lisent comme suit:
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Émissions politiques
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Au cours d'une période électorale, le titulaire doit répartir équitablement entre les différents partis politiques accrédités et les candidats rivaux représentés à l'élection ou au référendum le temps consacré à la radiodiffusion d'émissions, d'annonces ou d'avis qui exposent la politique d'un parti."
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""période électorale"
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a) Dans le cas d'une élection fédérale ou provinciale ou d'un référendum fédéral, provincial ou municipal, la période qui commence à la date de l'annonce de l'élection ou du référendum et qui se termine à la date où l'élection ou le référendum a lieu;
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b) dans le cas d'une élection municipale, la période qui commence deux mois avant la date de l'élection et qui se termine à la date où l'élection a lieu; (election period)".
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3. La Loi électorale du Canada
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L'article 99 de la Loi électorale du Canada exige qu'au cours de toutes les élections générales fédérales, toutes les stations de radiodiffusion mettent à la disposition des partis politiques accrédités 6,5 heures de temps d'antenne, aux heures de grande écoute, au cours de la période électorale de 28 jours, et établit une formule de répartition de ce temps.
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Il exige également que les réseaux mettent à la disposition des partis politiques une quantité non déterminée de temps d'antenne gratuit.
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4. Interprétations (lignes directrices et circulaires)
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Le Conseil publie, lors d'élections fédérales et provinciales, des lignes directrices visant à rappeler aux titulaires les exigences législatives et à interpréter la Loi et les règlements.
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Les énoncés ci-après se trouvent dans ces lignes directrices:
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Les radiodiffuseurs doivent ins crire au titre de publicité, dans leur registre des programmes, toute émission, annonce ou avis à caractère politique partisan payés d'une durée de deux (2) minutes ou moins, s'il en est, y compris l'identification du commanditaire et du parti politique.
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Les titulaires de licence ne sont aucunement obligés de mettre gratuitement du temps d'antenne à la disposition des partis politiques ni des candidats.
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Le temps alloué à la radiodiffu sion d'émission, annonce ou avis à caractère politique partisan devra être réparti équitablement en quantité et qualité par une entente entre les partis politiques, les candidats et les titulaires de licence.
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Aux fins de l'application [des articles pertinents de la Loi et des règlements], le Conseil tiendra compte de toutes les émissions, annonces et avis auxquels auront participé des personnes d'esprit partisan.
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Le Conseil estime que toute personnalité de la radio ou de la télévision qui, étant candidate à une élection, poursuit ses activités dans ce domaine pendant une campagne électorale, jouit d'un avantage injuste par rapport à ses rivaux, à moins que le titu laire de licence n'accepte de leur fournir les mêmes occasions de se faire entendre. Sinon, le Conseil juge que ce candidat profite d'une publicité non accessible à ses opposants et exige qu'il cesse ses activités de radiodiffusion jusqu'à la fin des élections.
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Plus récemment, le Conseil, dans la lettre circulaire n° 334 du 4 juin 1987 intitulée "Émissions politiques - Plaintes concernant la répartition de temps d'antenne gratuit et de temps éditorial", s'est prononcé sur des plaintes contre des stations de radiodiffusion et la répartition de leur temps d'antenne.
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Le Conseil, en publiant cette circulaire, visait à donner des conseils à toutes les titulaires qui doivent répartir du temps d'antenne entre des partis politiques et des candidats rivaux en période d'élection provinciale. Il a déclaré ce qui suit:
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... si une titulaire décide d'attribuer du temps d'antenne gratuit, elle doit en accorder à tous les partis politiques dûment accrédités en vertu de la loi applicable ...
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5. Autres documents
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Outre le cadre établi par les deux lois et les règlements pertinents relativement aux émissions politiques, le Conseil publie de temps à autre des énoncés de politique portant sur la question plus générale de l'équilibre dans les émissions portant à controverse. Ceux et celles qui formuleront des observations les trouveront peut-être pertinents en l'occurrence.
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Il s'agit des documents ci-après:
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a) Rapport (9 juillet 1970) concernant l'émission d'affaires publiques "Air of Death" de la SRC;
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b) Avis public (12 janvier 1976) concernant des émissions de CFCF Montréal au sujet de la loi sur la langue officielle du Québec, appelée Loi 22; et
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c) Avis public (24 février 1977) rendant compte des constatations du Conseil relatives à la télédiffusion par CFCF d'émissions portant sur la Loi 22.
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Ces documents posent les prémisses suivantes:
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a) Les règlements du CRTC, généralement, ne doivent pas entraver les moyens de présenter des questions portant à controverse.
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b) Les radiodiffuseurs ont la responsabilité de prendre part à des questions d'intérêt public portant à controverse.
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c) Les radiodiffuseurs doivent consacrer une quantité raisonnable de temps d'antenne à la couverture de questions d'intérêt public portant à controverse et fournir la possibilité d'exprimer des vues différentes.
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d) Le public, grâce à la présentation par les radiodiffuseurs de vues différentes de manière juste et objective, doit être en mesure de formuler son propre jugement éclairé sur des questions portant à controverse.
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e) Il appartient au radiodiffuseur au premier chef d'établir ce qui consistitue la possibilité raisonnable et équilibrée d'exprimer des vues différentes, sous réserve d'examen par by le Conseil.
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Il est fortement recommandé à ceux et celles qui entendent formuler des observations au Conseil d'examiner ces documents. Il est possible de les obtenir en écrivant au Conseil à l'adresse indiquée à la fin du présent avis.
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APPEL D'OBSERVATIONS
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Tel qu'il est indiqué ci-dessus, le présent avis public a pour objet d'inviter les parties intéressées à formuler des observations sur des questions concernant les émissions politiques à caractère partisan en période électorale. Voici donc certains aspects problématiques de la radiodiffusion en période électorale et quelques questions pertinentes. Toutefois, ces observations ne doivent pas nécessairement se limiter à répondre à ces questions particulières ou aux sujets qu'elles concernent.
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QUESTIONS
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La question centrale est celle de l'équitabilité - c'est-à-dire, un traitement juste. Il faut noter que le mot "équitable" ne signifie pas nécessairement "égalité". La question du traitement équitable s'applique aux partis comme aux candidats, aux émissions, annonces ou avis et aux élections fédérales et provinciales ainsi qu'aux référendums fédéraux, provinciaux ou municipaux. En outre, l'équitabilité peut s'appliquer à la durée et à l'inscription à l'horaire, à la couverture des questions et à la méthode d'approche afférente, aux conditions de participation et -- dans le cas d'émissions payées -- au prix.
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D'après les lignes directrices actuellement en vigueur du Conseil, chaque radiodiffuseur autorisé doit traiter équitablement tous les partis et candidats tout au cours de la période électorale, compte tenu de tous les types d'émissions diffusées. Ce n'est qu'au cours d'une élection fédérale que les radiodiffuseurs autorisés sont également tenus de mettre du temps d'antenne à la disposition des partis accrédités (voir le paragraphe ci-dessus au sujet de la Loi électorale du Canada).
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Dans tous les autres cas, on conseille aux titulaires de faire appel à la connaissance qu'elles ont de leurs collectivités pour bien étayer leur répartition du temps d'antenne pour des émissions politiques. Il va sans dire que les circonstances varient d'une titulaire à l'autre, selon le nombre de candidats et de partis, leurs antécédents à des élections antérieures et d'autres facteurs.
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Tout mécanisme de réglementation devant être adopté doit être clair et permettre aux radiodiffuseurs comme aux candidats politiques de connaître facilement leurs droits et obligations. En outre, il ne doit pas être si coûteux qu'il puisse porter la titulaire à hésiter à offrir une couverture et une opinion électorales exhaustives.
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QUESTIONS PRÉCISES
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1. Certains ont fait valoir que le Conseil devrait exiger que les radiodiffuseurs mettent du temps égal à la disposition de tous les partis et candidats. D'autres ont soutenu que du temps égal pour tous est injuste, mais que chaque candidat devrait se voir accorder au moins un certain temps d'antenne pour informer le public de son programme électoral. D'autres encore sont d'avis que certains candidats ne devraient se voir offrir aucun temps d'antenne.
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Question 1a: Le Conseil devrait-il exiger par règlement que toutes les titulaires accordent une certaine quantité minimale prédéterminée de temps à tous les partis et candidats? Dans l'affirmative, devrait-il exister des quantités minimales distinctes pour le temps gratuit et payé ou d'autres types d'émissions? Comment faudrait-il régler les conflits entre les exigences relatives au temps payé et les grilles-horaires dont tout le temps publicitaire est déjà vendu?
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Ou encore, le Conseil devrait-il s'en tenir à sa pratique de permettre aux titulaires d'appliquer au premier chef leur propre interprétation de ce qui est "équitable"?
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Question 1b: Si des exigences minimales étaient jugées nécessaires ou souhaitables, quelles mesures faudrait-il prendre pour donner aux titulaires des lignes directrices quantitatives plus claires? Comment faudrait-il s'y prendre pour déterminer des quantités particulières? Quelles formules conviendraient?
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2. Les émissions politiques en période électorale sont généralement comprises dans quatre catégories:
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i) Temps payé - Temps qui est acheté et payé par des partis ou candidats ou groupes de pression ou en leur nom et dont le contrôle éditorial incombe à l'annonceur dans une large mesure.
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ii) Temps gratuit - Temps que la titulaire met gratuitement à la disposition du parti ou du candidat et dont le contrôle éditorial incombe au parti ou au candidat dans une large mesure.
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iii) Nouvelles - Couverture de la campagne par le service de nouvelles de la titulaire, dont le contrôle éditorial incombe à la titulaire dans une large mesure.
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iv) Affaires publiques - Examens approfondis des candidats et des questions, profils des candidats, "débats" - dont le contrôle éditorial incombe à la titulaire.
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Il peut exister une "zone grise" entre les deux dernières catégories, étant donné que, par exemple, elles peuvent faire partie d'un "bloc d'informations" de la station et faire appel au même personnel de la station.
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Question 2a: Pour ce qui est des types d'émission, une exigence relative au traitement équitable devrait- elle s'appliquer aux émissions de temps gratuit et de temps payé? Devrait-elle s'appliquer spécifiquement aux profils et aux débats, ou aux émissions de nouvelles et d'affaires publiques en général, ou à toute combinaison de ces catégories? Ne devrait-il y avoir qu'une exigence indicative pour certaines de ces catégories? Par exemple, si un radiodiffuseur présente un ou quelques candidats ou partis dans une émission de ces catégories, tous les partis et candidats devraient-ils se voir accorder la même chance?
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A l'heure actuelle, le Conseil a pour politique de tenir compte de toutes les émissions diffusées par une station pour établir si cette dernière a agi équitablement dans la couverture de l'élection. Ainsi, par exemple, une émission d'affaires publiques pourrait être équilibrée par une émission de temps gratuit. Certains ont fait valoir que c'est injuste, parce que des téléspectateurs peuvent ne syntoniser qu'une émission d'affaires publiques en particulier et aucune des autres émissions d'une station. De même, une titulaire pourrait favoriser un parti ou un candidat en mettant du temps gratuit à sa disposition et seulement du temps d'affaires publiques aux autres.
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Question 2b: Pour ce qui est de l'effet cumulatif de l'exposition, les exigences relatives au temps équitable devraient-elles s'appliquer à chaque émission diffusée? A chaque série d'émissions? Devraient-elles s'appliquer à chaque catégorie d'émissions (c.-à-d., temps gratuit, temps payé, etc.), ou à l'ensemble des émissions de la station en période électorale?
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3. L'exigence relative au temps équitable s'applique à partir a) de la date à laquelle un candidat est mis en candidature ou b) de la date à laquelle une élection est déclenchée (dans le cas d'une élection municipale, le Conseil juge que l'élection a été déclenchée deux mois avant la date connue de l'élection), selon la dernière de ces deux éventualités. Toutefois, tous les candidats ne sont pas mis en candidature à la même date; certains, pour des raisons stratégiques ou autres, peuvent n'être mis en candidature qu'une fois la campagne bien engagée.
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Il se pourrait qu'au cours de la première partie d'une campagne électorale, deux candidats se fassent la lutte, mais que d'autres viennent s'y ajouter plus tard. Ces derniers candidats devraient-ils obtenir une couverture équitable à partir du moment où ils sont entrés dans la campagne, ou faudrait-il leur accorder du temps supplémentaire pour compenser le temps déjà accordé aux autres candidats?
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Question 3: Le Conseil devrait-il évaluer le traitement équitable de la couverture électorale pour la période allant du début de la campagne électorale à la journée de l'élection? Devrait-il l'évaluer en fonction du nombre de partis ou de candidats en lice à un moment donné au cours de la campagne électorale?
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4. Lorsqu'on examine l'application, pour les trois paliers de gouvernement, des dispositions relatives aux messages publicitaires politiques en période électorale dans les règlements concernant la radiodiffusion, il y a lieu de noter que des circonstances différentes valent pour chaque palier. Par exemple, la publicité des partis politiques lors d'élections fédérales est régie par la Loi électorale du Canada; dans la plupart des élections municipales, il n'y a pas de partis politiques en cause.
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Question 4: Les élections fédérales, provinciales et municipales devraient-elles être traitées différemment? Dans l'affirmative, comment?
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5. Pour certaines titulaires, il pourrait se révéler difficile d'offrir une couverture équitable à tous les candidats en lice dans tous les districts électoraux qu'elles desservent.
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Question 5a: Devrait-il y avoir des limites au nombre de districts électoraux que tout radiodiffuseur doit couvrir? Quelles devraient être ces limites, par exemple, pour les circonscriptions électorales, les municipalités ou les périmètres de rayonnement de la station?
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Les élections municipales peuvent mettre en cause un grand nombre de fonctions et de candidats.
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Question 5b: Dans le cas d'élections municipales, les fonctions auxquelles s'appliquent les exigences devraient- elles se limiter à ceux de membres du conseil d'une corporation municipale?
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6. Dans son interprétation des règlements actuellement en vigueur, le Conseil a déclaré qu'une personnalité de la radio ou de la télévision qui est candidate à une élection est considérée comme jouissant d'un avantage injuste par rapport à ses rivaux, à moins que la titulaire de licence n'accepte de fournir à ces derniers les mêmes occasions de se faire entendre. Sinon, le candidat qui est une personnalité de la radio ou de la télévision doit cesser ses activités de radiodiffusion jusqu'après l'élection. Dans la plupart des cas, la personne en question n'est plus vue ou entendue en ondes.
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Question 6a: Faudrait-il autoriser les personnalités de la radio ou de la télévision qui sont candidates à poursuivre leurs activités de radiodiffusion, sous réserve qu'elles ne fassent pas mention en ondes de la campagne durant leur période de travail et que leurs candidats rivaux y consentent?
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Outre les personnes qui sont vues ou entendues en ondes en qualité de présentateurs, lecteurs de nouvelles, hôtes, etc., et qui se trouvent souvent en position d'exposer leurs points de vue personnels en ondes, il y en a d'autres dont le gagne-pain en radiodiffusion consiste à faire des messages publicitaires.
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Question 6b: Les personnes qui sont vues ou entendues en ondes uniquement en qualité d'annonceurs dans des messages publicitaires devraient-elles être considérées comme étant des "personnalités de la radio ou de la télévision" aux fins de cette politique?
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On a avancé que les auditoires sont plus susceptibles de reconnaître un porte-parole vu à la télévision qu'un autre qu'on entend à la radio.
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Question 6c: Les règles relatives aux personnalités de la radio ou de la télévision devraient-elles être les mêmes dans les deux cas?
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Aux fins de la présente instance, le Conseil préférerait que les observations se limitent à la radiodiffusion en direct par les entreprises de radiodiffusion MA, MF, de télédiffusion ainsi que le canal communautaire des entreprises de télédistribution autorisées par lui, y compris celles qui ne font que réémettre exclusivement ou en grande partie les émissions de la station "mère".
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Question 7a: Comment le Conseil devrait-il traiter les entreprises réémettrices? (Nota: aux fins du Règlement, une station réémettrice à plein temps n'est pas une "station")
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Certaines stations qui sont essentiellement des stations réémettrices diffusent certaines heures d'émissions produites dans la localité qu'elles sont autorisées à desservir.
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Question 7b: Les règles élaborées pour les stations conventionnelles devraient-elles s'appliquer aussi aux stations réémettrices qui diffusent des émissions locales?
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Voilà quelques-unes des questions cernées par le Conseil au sujet des émissions politiques en période électorale. Il peut y en avoir d'autres que toute partie intéressée pourrait vouloir porter à l'attention du Conseil.
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L'année dernière, le Conseil a demandé au gouvernement de modifier la Loi sur la radiodiffusion de manière à permettre aux titulaires de diffuser des émissions de nouvelles et d'affaires publiques au cours de ce qui constitue, à l'heure actuelle, la période d'interdiction en vertu du paragraphe 28(1) de la Loi.
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Le Conseil tient à souligner que, dans son examen de cet aspect important de la radiodiffusion canadienne, il est conscient de la nécessité de protéger la liberté d'expression des radiodiffuseurs comme des candidats. Parallèlement, il veut également tenir compte du droit du public à l'information sur des questions d'intérêt public. Il incombe aux radiodiffuseurs d'offrir une couverture équitable en vertu des exigences de la Loi sur la radiodiffusion relatives à l'équilibre. Le Conseil a pour objectif d'établir les règles minimales qui s'imposent pour garantir cet équilibre dans l'intérêt public.
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Les commentaires devront être soumis, par écrit, au plus tard le 13 novembre 1987, au Secrétaire général, CRTC, Ottawa, Ontario, K1A 0N2.
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Le Secrétaire général Fernand Bélisle
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