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DÉCISION TÉLÉCOM
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Ottawa, le 29 août 1985
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Décision Télécom CRTC 85-19
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CONCURRENCE INTERCIRCONSCRIPTION ET QUESTIONS CONNEXES
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TABLE DES MATIERES
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I INTRODUCTION
A. Généralités
B. Autres questions
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II CONSIDÉRATIONS D'ORDRE GÉNÉRAL
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III REQUETE DU CNCP POUR L'INTERCONNEXION EN VUE DE DISPENSER LE SERVICE TÉLÉPHONIQUE PUBLIC INTERURBAIN
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A. Historique
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B. Questions d'ordre juridique
1. Historique
2. Compétence du Conseil pour ce qui est d'ordonner l'interconnection.
a) Arguments concernant l'interprétation de l'article 265
b) Arguments concernant l'interprétation du paragraphe 320(7)
c) Conclusions
3. Renseignements déposés à titre confidentiel auprès du Conseil.
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C. La requête et l'intérêt public
1. Preuve prima facie à l'appui de la requête
2. Positions des parties au sujet de la requête et de l'intérêt public
a) Historique
b) Choix de l'abonné et réaction du fournisseur
c) Qualité du service
d) Tarifs applicables au SICT/WATS, y compris la pratique du calcul de la moyenne du prix d'acheminement
e) Innovation, recherche et développement
f) Efficience des fournisseurs de services de télécommunications
g) Répercussions sur l'économie canadienne dans son ensemble
h) Tarifs applicables au service téléphonique local et répercussions sur l'accessibilité universelle, à prix abordables, au service téléphonique
i) Répercussions sur les autres compagnies canadiennes de téléphone
3. Conclusions
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IV NIVEAU DES TARIFS DU SICT/WATS
A. Historique
B. Propositions de rééquilibrage des tarifs de Bell et de la B.C. Tel
C. Preuve concernant le prix de revient
1. Résultats de l'étude du partage des coûts en cinq
2. Recouvrement des coûts d'accès
D. Le pour et le contre du rééquilibrage des tarifs
1. Évitement et rééquilibrage des tarifs
2. Entrée en concurrence et rééquilibrage des tarifs
3. Répercussions économiques générales du rééquilibrage
4. Répercussions du rééquilibrage sur l'accessibilité universelle, à prix abordables, au service téléphonique
5. Répercussions du rééquilibrage sur les compagnies canadiennes de téléphone non réglementées par le CRTC
E. Conclusions
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V REVENTE ET PARTAGE
A. Historique
B.Questions d'ordre juridique
C. Positions des parties
D.Conclusions
1. Accès au marché de la revente et du partage
2. Revente et partage dans le cas du SICT/WATS
3. Revente et partage dans le cas de services interurbains autres que le SICT/WATS
4. Revente et partage dans le cas de services intracirconscriptions
5. Réglementation
6. Directives
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VI INTERCONNEXION DE SYSTEMES INTRACIRCONSCRIPTIONS
A. Historique
B. Positions des parties
C. Conclusions
D. Questions d'ordre juridique
E. Normes techniques
F. Réglementation
G.
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VII REQUETE DE LA B.C. RAIL POUR L'INTERCONNEXION EN VUE DE DISPENSER DES SERVICES DE LIGNE DIRECTE
A. Historique
B. La requête et l'intérêt public
1. Preuve prima facie à l'appui de la requête
2. Positions des parties au sujet de la requête et de l'intérêt public
a) Plans financiers de la B.C. Rail
b) Réglementation de la B.C. Rail
c) Répercussions sur les autres compagnies canadiennes de téléphone
3. Conclusions
C. Surveillance par le Conseil, exigences de rapport et indemnisation
D. Ordonnance
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I INTRODUCTION
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Documents connexes: Décisions Télécom CRTC 79-11, 81-13, 81-24, 82-14, 84-9, 84-18, 85-7 et 85-10 et avis publics Télécom CRTC 1984-6, 1984-33 et 1984-43.
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A. Généralités
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Les compagnies de téléphone sont les seules, pour l'instant, à offrir au Canada un service téléphonique public interurbain (intercirconscription). Les autres services de télécommunications intercirconscriptions, comme les services téléphoniques de ligne directe et les services de transmission de données, sont assurés par les compagnies de téléphone et, dans une moindre mesure, par les Télécommunications CNCP (le CNCP). Télésat Canada (Télésat) fournit des services de télécommunications par satellite aux transporteurs publics de télécommunications et aux entreprises de radiodiffusion canadiens réglementés. En outre, il existe un certain nombre de systèmes privés de télécommunications intercirconscriptions.
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En exécution des dispositions de la décision Télécom CRTC 79-11 du 17 mai 1979, intitulée Les Télécommunications du CNCP: Interconnexion avec Bell Canada, et de la décision Télécom CRTC 81-24 du 24 novembre 1981, intitulée Les Télécommunications CNCP: interconnexion avec la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (les décisions 79-11 et 81-24), Bell Canada (Bell) et la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (la B.C. Tel) sont tenues de permettre au CNCP de se raccorder à leurs installations afin d'offrir certains services téléphoniques interconnectés de ligne directe et des services interconnectés de transmission de données.
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Le 25 octobre 1983, le Conseil a reçu du CNCP une requête en vue d'obtenir des ordonnances exigeant que Bell et la B.C. Tel permettent l'interconnexion du réseau de télécommunications du CNCP à leurs réseaux téléphoniques publics commutés, afin que le CNCP puisse dispenser des services téléphoniques publics interurbains, principalement le service interurbain à communications tarifées (SICT) et le service interurbain planifié (WATS), (SICT/WATS).
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Le 4 novembre 1983, le Conseil a reçu de la BC Rail Ltd. (la B.C. Rail) une requête visant à obtenir une ordonnance exigeant que la B.C. Tel permette à la B.C. Rail d'interconnecter ses installations à celles de la B.C. Tel en vertu des mêmes modalités et conditions, mutatis mutandis, que celles qui avaient été approuvées pour l'interconnexion du CNCP à la B.C. Tel dans la décision 81-24.
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Le 11 janvier 1984, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 1984-6 (l'avis public 1984-6), dans lequel il annonçait une instance en vue d'examiner les requêtes du CNCP et de la B.C. Rail, la question générale de savoir s'il y avait lieu ou non d'autoriser davantage l'accès aux marchés des services intercirconscriptions et un certain nombre de questions connexes. Au nombre de ces dernières se trouvaient l'à-propos des restrictions imposées à l'heure actuelle aux transporteurs pour ce qui est de la revente et du partage des services des transporteurs, ainsi que l'à-propos des restrictions imposées pour ce qui est de l'interconnexion à leurs installations de systèmes intracirconscriptions.
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Dans l'avis public 1984-6, le Conseil a signalé que les décisions qu'il prendrait dans le cadre de cette instance pourraient avoir d'importantes répercussions, non seulement sur les transporteurs réglementés par le gouvernement fédéral, mais aussi sur les transporteurs réglementés par les gouvernements provinciaux et sur leurs organismes de réglementation. Pour cette raison, le Conseil a invité le ministère fédéral des Communications, les ministères et organismes provinciaux intéressés par les politiques de réglementation des télécommunications et les télécommunicateurs de réglementation provinciale à prendre part à cette instance. Le Conseil a déclaré que les requérants, le CNCP et la B.C. Rail, ainsi que les intimées, Bell et la B.C. Tel dans le cas de la requête du CNCP, et la B.C. Tel dans le cas de la requête de la B.C. Rail, seraient considérés comme parties à cette instance. Comme les questions qui devaient être soulevées dans cette instance concernaient tous les transporteurs publics de télécommunications réglementés par le gouvernement fédéral, le Conseil a ordonné qu'outre Bell, la B.C. Tel et le CNCP, tous les autres transporteurs publics de télécommunications réglementés par le gouvernement fédéral deviennent parties à cette instance. Enfin, le Conseil a établi la procédure à suivre pour quiconque désirait participer à l'audience publique qui devait avoir lieu ou formuler des observations par écrit.
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Le 20 juin 1984, dans l'avis public Télécom CRTC 1984-33 (l'avis public 1984-33), le Conseil a noté qu'un certain nombre de personnes préféraient formuler des observations de vive voix plutôt que de le faire simplement par écrit au sujet des questions à l'étude dans l'instance. Le Conseil a annoncé qu'il tiendrait deux audiences régionales, à Vancouver (Colombie-Britannique), à partir du 6 septembre 1984, et à Hull (Québec), à partir du 5 septembre 1984, afin de permettre à ces personnes de formuler des observations de vive voix dans un contexte moins officiel que celui de l'audience principale qui devait avoir lieu le 2 octobre 1984, sans avoir à déposer des éléments de preuve par écrit ou à être présentes pour le contre-interrogatoire. Une autre audience régionale, en réponse à des demandes du ministre responsable des Télécommunications au Manitoba et d'autres personnes, a également eu lieu à Winnipeg (Manitoba), le 10 septembre 1984. Le Conseil a déclaré que les comptes rendus des délibérations de ces audiences feraient partie du dossier de l'instance.
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Le 31 août 1984, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 1984-43 dans lequel il annonçait qu'une conférence préparatoire aurait lieu et exposait les questions qui seraient étudiées et la procédure à suivre.
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La conférence préparatoire, qui s'est déroulée à Hull (Québec) les 12, 13 et 18 septembre 1984, a porté sur la pertinence des réponses aux questions écrites, les demandes de traitement confidentiel et l'organisation et le déroulement de l'audience.
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A l'audience principale qui a débuté le 2 octobre 1984, le Conseil a annoncé qu'il avait décidé de verser au dossier de l'instance toutes les observations écrites qu'il avait reçues avant la fin de l'interrogatoire des témoins. Le Conseil a déclaré que ces observations ne pourraient être soulevées en contre-interrogatoire ou en réplique dans les circonstances, mais que les parties pourraient le faire dans leurs plaidoyers finals. De plus, le Conseil a déclaré qu'il tiendrait compte du fait que les parties n'auraient pas l'occasion de traiter ces observations en contre-interrogatoire ou en réplique, dans l'établissement du poids à accorder à ces observations.
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Le Conseil a chargé la Goss, Gilroy and Associates Ltd. de lui fournir une évaluation des occasions de revente et de partage dans les territoires d'exploitation des transporteurs publics réglementés par le gouvernement fédéral dans le marché des télécommunications au Canada. Le Conseil a déposé, comme pièce à l'appui, le rapport de la Goss, Gilroy and Associates Ltd., intitulé "A Study of Telephone Resale and Sharing in the United States and Canada". Le Conseil a également versé au dossier copie d'une étude exécutée par la Peat, Marwick and Partners (la Peat, Marwick), intitulée "Impacts of Competition in Message Toll Telephone Services - A Study carried out for the Department of Communications and Provincial Governments".
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Les parties ci-après ont comparu ou ont été représentées à l'audience: l'Alberta Government Telephones (l'AGT); Bell; la B.C. Rail; la B.C. Tel; la Canadian Business Telecommunications Alliance, l'Association of Competitive Telecommunications Suppliers, la Broadcast News Limited, l'Association canadienne des fabricants d'équipement de bureau, la Canadian Petroleum Association, la Presse canadienne, la CMQ Communications Inc., l'Association des hôteliers du Canada Incorporée, l'Ontario Hotel and Motel Association, la Telephone Answering Association of Canada, l'Association des banquiers canadiens, et l'Association des radiocommunicateurs du Canada (collectivement appelées la CBTA et autres); l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC); la Fédération canadienne des communications (la FCC); la Canadian Independent Telephone Association (la CITA); la Cantel Cellular Radio Group Inc. (la Cantel); le CNCP; le Syndicat des travailleurs électroniciens, électriciens, techniques et salariés en communication du Canada (les TCC); l'Association des consommateurs du Canada (l'ACC); la CTG Inc. (la CTG); le Directeur des enquêtes et recherches, Loi relative aux enquêtes sur les coalitions (le Directeur); l'edmonton telephones pour la ville d'Edmonton (Edmonton); les Federated Anti-Poverty Groups of British Columbia, la British Columbia Old Age Pensioners' Organization, le Kennedy House Senior Recreation Centre, la Lower Mainland Alliance of Information Referral Services, Save Our Shores, la Society for Promoting Environmental Conservation, le British Columbia Provincial Council of Women, la United Elders' Association of British Columbia, et le West End Seniors' Network (collectivement appelés les FAPG et autres); le Gouvernement de l'Ontario (l'Ontario); le Gouvernement du Québec (le Québec); la Hurontario Telephones Limited (la Hurontario); la Manitoba Telephone System (la Manitaba Tel); la Maritime Telegraph and Telephone Company, Limited, et la Island Telephone Company, Limited (collectivement appelées la MT&T et autre); l'Organisation nationale anti-pauvreté (l'ONAP); la Newfoundland Telephone Company Limited (la Newfoundland Tel); la Norouestel Inc. (la Norouestel); l'Ontario Municipal Electric Association (l'OMEA); le Syndicat des travailleurs en télécommunications (le STT); Télésat; les Télécommunications Terra Nova Inc. (la Terra Nova), et la New Brunswick Telephone Company, Limited (la N.B. Tel).
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L'instance a exigé 36 jours d'audiences, y compris cinq jours d'audiences régionales et trois pour la conférence préparatoire. Elle a nécessité 7 219 pages de comptes rendus des délibérations. En outre, 194 pièces à l'appui, comptant au total des centaines de pages de renseignements, ont été déposées en preuve. A cela il faut ajouter environ 1 700 questions écrites et réponses, également déposées en preuve, qui se composaient dans bien des cas de questions et de réponses à multiples volets.
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L'audience principale a pris fin le 16 novembre 1984. Conformément au calendrier arrêté par le Conseil, le CNCP et la B.C. Rail ont déposé leur plaidoyer final à l'appui de leurs requêtes au plus tard le 7 décembre 1984. Toutes les parties ont déposé leur plaidoyer final concernant les questions soulevées dans l'avis public 1984-6 au plus tard le 24 décembre 1984. Les parties, autres que les intimées, ont, elles aussi, déposé leur plaidoyer final concernant les requêtes au plus tard le 24 décembre 1984. Toutes les parties ont déposé leur réplique concernant les questions soulevées dans l'avis public 1984-6 au plus tard le 21 janvier 1985. Le même jour, les intimées ont déposé leur plaidoyer final concernant les requêtes. Enfin, les requérantes ont déposé leur réplique à l'appui de leurs requêtes au plus tard le 11 février 1985.
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L'audience principale s'est déroulée devant les conseillers John E. Lawrence (président), André Bureau, Monique Coupal, Paul H. Klingle et Jean-Pierre Mongeau. Le mandat de M. Klingle auprès du Conseil a pris fin le 31 mars 1985 et, en conséquence, la présente décision a été prise par les conseillers Lawrence, Bureau, Coupal et Mongeau.
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B. Autres questions
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Le 3 octobre 1984, le Directeur a présenté une résolution par laquelle il demandait au Conseil de demander aux TCC de mettre fin à une campagne publicitaire concernant les répercussions de la concurrence. Le Conseil a invité les parties comparaissantes à formuler des observations de vive voix sur la résolution. ce qu'un certain nombre a fait.
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Le 4 octobre 1984, le Conseil a déclaré qu'il n'était ni possible ni approprié de tenter d'empêcher toute observation publique du seul fait que le Conseil était saisi de la question et devait rendre une décision. Le Conseil a toutefois noté, comme il l'avait fait dans la décision 79-11, qu'il considérerait comme grave toute observation partisane susceptible de jeter le doute sur l'impartialité des délibérations devant le Conseil. Il a conclu que, dans l'instance, "il y va de l'intérêt public que toutes les parties fassent preuve de prudence dans toute la mesure du possible dans leurs observations publiques sur les questions en cause dans l'instance".
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Depuis la conclusion de l'audience, Bell et la B.C. Tel ont écrit au Conseil pour lui expliquer que des représentants du CNCP avaient formulé des observations publiques et s'étaient livrés à des campagnes de publicité au sujet de questions qui avaient été soulevées au cours de l'instance. Le STT a également écrit au Conseil pour porter plainte contre le fait que le CNCP ait contrevenu aux règles du Conseil en matière d'observations publiques, du fait que le CNCP a envoyé aux membres de la Société canadienne des relations publiques une lettre au sujet de la concurrence intercirconscription. Dans la lettre, le CNCP a qualifié la position du STT de [TRADUCTION] "distorsion délibérée" et de "fausse information". En réponse, le CNCP a fait valoir que sa lettre constituait une observation privée, non pas publique. Le CNCP a soutenu que les règles imposées par le Conseil n'avaient pas pour objet de restreindre les observations privées. En outre, le CNCP a déclaré que sa lettre visait à alimenter la tribune politique, non pas l'instance devant le Conseil. En réplique, le STT a fait valoir que la lettre du CNCP était suffisamment "publique" pour être assujettie aux règles imposées par le Conseil.
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Le Conseil a informé le STT et le CNCP qu'il se prononcerait sur cette question dans la présente instance. La lettre du CNCP était adressée aux membres de la Société canadienne des relations publiques qui, dans l'exercice de leurs responsabilités professionnelles, sont susceptibles de côtoyer de manière régulière et constante des membres des divers médias qui, eux, font des reportages sur la question de la concurrence intercirconscription. De plus, la lettre du CNCP dépasse le simple exposé des faits ayant trait à la position du CNCP et formule des observations sur la manière dont une autre partie à une instance devant le Conseil présente sa position contraire. Le Conseil estime que la lettre du CNCP peut assez bien être qualifiée d'observation publique partisane sur une question dont le Conseil est saisi.
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L'allégation du CNCP selon laquelle sa lettre visait à alimenter la tribune politique, non pas l'instance devant le Conseil, soulève la question de l'interaction de deux démarches distinctes: l'instance devant le Conseil aboutissant à une décision qui, elle, peut faire 1'objet d'un processus de réexamen par le gouverneur en conseil, en conformité avec les dispositions du paragraphe 64(1) de la Loi nationale sur les transports. La réplique du CNCP à la plainte déposée par le STT soulève la question de savoir s'il convient ou non qu'une partie à une instance devant le Conseil entame des efforts publics destinés à influer sur le processus de réexamen du gouverneur en conseil avant même que le Conseil ait rendu sa décision.
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De l'avis du Conseil, le processus acceptable à un tribunal agissant en qualité de tribunal d'archives, assujetti à la doctrine de l'avis officiel, et le processus inhérent à l'adoption de politiques sont bien différents. Afin de préserver l'intégrité et l'utilité du premier processus sans pour autant porter atteinte au second, le Conseil estime qu'il est souhaitable, dans l'intérêt public, que les parties à une instance s'abstiennent de formuler toute observation publique partisane sur des questions que le Conseil est appelé à trancher, entre le moment du dépôt d'une requête et la date de la décision du Conseil.
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II CONSIDÉRATIONS D'ORDRE GÉNÉRAL
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La question la plus importante dont le Conseil est saisi dans la présente instance est celle de savoir s'il y a lieu ou non d'ouvrir davantage le marché des télécommunications interurbain à la concurrence et, dans l'affirmative, dans quelle mesure. Les requêtes respectives du CNCP en vue d'obtenir l'autorisation d'interconnecter ses installations à celles de Bell et de la B.C. Tel afin d'offrir le SICT/WATS et de la B.C. Rail en vue d'obtenir l'autorisation d'interconnecter ses installations à celles de la B.C. Tel afin d'offrir certains services interurbains de ligne directe et de transmission de données ont été examinées dans le contexte de cette question générale.
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Il s'agissait là de la plus difficile question portant sur la politique de réglementation des télécommunications dont le Conseil ait jamais été saisi. De fait, dans la présente instance, un grand nombre de parties ont incité le Conseil à reporter sa décision tant que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux n'auraient pas établi collectivement des politiques exhaustives régissant la structure de l'industrie des télécommunications au Canada. Au début de l'audience publique du 2 octobre 1984, le Conseil s'est prononcé sur une résolution expresse dans ce sens, formulée par le STT. Le Conseil a jugé qu'il est tenu, par son mandat statutaire, de statuer d'une manière opportune sur les requêtes dont il est saisi dans la présente instance. Toutefois, il a également considéré comme étant légitime la préoccupation soulevée par le fait que les décisions découlant de cette instance puissent avoir des répercussions importantes, non seulement sur les compagnies réglementées par le CRTC et leurs abonnés, mais aussi pour les compagnies de téléphone réglementées par les gouvernements provinciaux et leurs abonnés.
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A cet égard, le Conseil note qu'en annonçant son examen de la politique des télécommunications, le 13 janvier 1984, le ministère des Communications a indiqué que la décision du Conseil sur les questions dont il est saisi dans la présente instance serait un important facteur dont le ministère tiendrait compte dans le cadre de cet examen. Le Conseil note également que, tel qu'il l'a annoncé le 20 juin 1985, le ministre fédéral des Communications a invité ses homologues provinciaux à une conférence fédérale-provinciale sur les télécommunications, qui se tiendra en octobre de cette année, aux fins d'échanger des points de vue et d'en arriver à un consensus sur l'avenir du système des télécommunications au Canada.
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Le processus de prise de décision dans la présente instance a été rendu particulièrement difficile du fait que les dispositions des lois en vigueur en vertu desquelles le Conseil doit étudier les requêtes et les questions connexes dont il est saisi donnent très peu d'orientation précise à cet égard. Les tests qui se trouvent dans les lois sont libellés en termes généraux qui, ainsi, laissent au Conseil beaucoup de latitude pour ce qui est d'établir quelles mesures seraient dans l'intérêt public. En particulier, les lois n'appuient expressément ni la prestation monopolistique ni la prestation concurrentielle d'un service de télécommunications. Par contre, pour les raisons exposées dans la décision 79-11, lorsqu'une requérante fait la preuve prima facie que l'interconnexion serait utile à ses opérations, que le dédoublement des installations demandées ne serait pas dans l'intérêt public et qu'aucun dommage matériel déraisonnable ne résulterait de l'interconnexion, le Conseil estime qu'il y a transfert du fardeau de la preuve à l'intimée pour justifier son refus, dans l'intérêt public, de l'accès à ses installations.
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Dans la décision 79-11, le Conseil s'est penché sur un certain nombre de facteurs dont il faut tenir compte dans l'application du critère de l'intérêt public. Il a déclaré ce qui suit:
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Lorsqu'il évalue l'intérêt public, le Conseil doit interpréter le plus largement possible cette notion et bien tenir compte de tout avantage ou désavantage important qui résulterait de l'acceptation de la requête, y compris ceux qui sont signalés par la requérante, l'intimée, ou un intervenant. Sans restreindre la portée générale de ce qui précède, le conseil juge que cet examen devrait s'étendre aux conséquences du raccordement sur des points comme:
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. l'accessibilité générale du service
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. le droit pour le consommateur de choisir et la capacité de répondre à ses besoins
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. la qualité du service
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. le caractère juste et raisonnable des tarifs imposés à l'abonné (y compris ceux des compagnies qui demandent le raccordement)
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. l'exigence selon laquelle les tarifs et les conditions de service n'accordent pas une préférence ou un désavantage indu
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. les innovations dans le secteur des télécommunications et dans le secteur commercial au Canada en général
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. l'efficacité des réseaux de télécommunications la répartition facultative des ressources en tenant compte des différences géographiques
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. l'échelle des tarifs, y compris la moyenne de l'établissement des prix d'acheminement, les échelles des groupes tarifaires et des tarifs de service rural
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. la structure de l'industrie.
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Dans l'avis public 1984-6, le Conseil, en conformité avec cette démarche, a invité les parties intéressées à formuler des observations sur les avantages et les désavantages de divers types d'entrée en concurrence, compte tenu de leurs répercussions sur les revenus des transporteurs, les tarifs, les rapports entre les tarifs, la qualité du service, l'innovation et l'efficacité. Il a signalé que la perte possible de contribution des services intercirconscriptions à l'ensemble des recettes nécessaires aux télécommunicateurs réglementés serait une question importante dont il faudrait tenir compte dans la prise de la décision à savoir s'il y a lieu ou non d'autoriser l'entrée en concurrence. Cette question a fait l'objet de beaucoup d'éléments de preuve et d'arguments, tant dans le contexte de la requête du CNCP que dans le contexte des scénarios de rééquilibrage des tarifs déposés par Bell et la B.C. Tel en vue de rapprocher les tarifs du service téléphonique local comme du service téléphonique interurbain de ce que ces compagnies considèrent comme étant les prix de revient de ces services respectifs.
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Le Conseil tient à souligner qu'en vertu des lois actuellement en vigueur, il n'a le mandat de favoriser ni la prestation monopolistique ni la prestation concurrentielle de services de télécommunications en soi. Dans des décisions antérieures concernant les marchés des services téléphoniques de ligne directe, de l'équipement terminal, des services améliorés, du radiotéléphone mobile et du radiotéléphone cellulaire, le Conseil a permis divers types d'entrée en concurrence. Chacune de ces décisions se fondait sur une évaluation qu'elle se traduirait par des avantages importants pour les abonnés en général en fait de prix et de service et que ces avantages étaient supérieurs aux désavantages possibles qui pouvaient en résulter. La démarche de réglementation sous-jacente consistait, et c'est toujours le cas, à peser les avantages et les désavantages possibles de toute proposition visant à libéraliser l'entrée en concurrence et à chercher à équilibrer équitablement les intérêts souvent divergents de tous les intéressés, y compris les intérêts des divers groupes d'abonnés, des transporteurs et des concurrents, de la manière la plus susceptible de servir l'intérêt public dans son sens large.
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III REQUETE DU CNCP POUR L'INTERCONNEXION EN VUE DE DISPENSER LE SERVICE TÉLÉPHONIQUE PUBLIC INTERURBAIN
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A. Historique
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Le CNCP a déposé une requête en vue d'obtenir des ordonnances, en conformité avec les dispositions de l'article 265 de la Loi sur les chemins de fer, visant à exiger que Bell et la B.C. Tel lui accordent toutes les installations raisonnables et convenables pour l'échange, entre le réseau de télécommunications du CNCP et les réseaux téléphoniques publics commutés de Bell et de la B.C. Tel, de trafic en provenance ou à destination de tout terminal raccordé à ces réseaux téléphoniques publics commutés ou en provenance et à destination de tout terminal ou de tous terminaux raccordés à ces réseaux téléphoniques publics commutés. Le CNCP a également invoqué les dispositions de l'article 320 de la Loi sur les chemins de fer, dans la mesure où elles pourraient s'appliquer à une ou à des installations en particulier.
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Le CNCP a déclaré qu'il n'avait pas cherché à accéder au marché téléphonique public interurbain (SICT/WATS) avant aujourd'hui à cause de l'absence de demande manifeste du public pour un autre fournisseur et du fait que le CNCP concevait sa propre entreprise comme en étant une de fournisseur de services téléphoniques de ligne directe, d'enregistrement de messages et de transmission de données. Le CNCP a signalé que sa décision de déposer une requête en ordonnances visant à l'autoriser à accéder au marché du service téléphonique interurbain se fondait sur plusieurs développements relativement récents.
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Les développements dont le CNCP a fait état sont, notamment:
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i) une croissance de la demande du public pour une concurrence accrue dans le secteur des télécommunications, en particulier dans le service téléphonique intercirconscription;
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ii) le fait que la politique publique canadienne favorise la prestation concurrentielle de services privés et publics de télécommunications;
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iii) les développements techniques qui améliorent la capacité des réseaux téléphoniques publics commutés d'acheminer le trafic de données jusqu'ici acheminé par des réseaux distincts, ce qui tend à faire disparaître les distinctions entre les marchés de services téléphoniques publics monopolistiques et les marchés de services de transmission de données concurrentiels; et
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iv) la prestation, au moyen de nouvelles applications techniques, de services par les réseaux téléphoniques publics commutés en remplacement de services fournis sur une base concurrentielle par des réseaux distincts, ce qui entraîne l'érosion des marchés de ces réseaux distincts et se traduit par de l'illogisme entre le monopole du marché des réseaux téléphoniques publics commutés et la concurrence dans les autres marchés des services interurbains.
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Dans sa requête, le CNCP a déclaré que, si sa requête était approuvée, il avait l'intention [TRADUCTION] "d'étendre les services visés par la requête à autant de réseaux téléphoniques commutés publics locaux que possible, compte tenu de la rentabilité de ces services dans l'ensemble et des ressources de l'entreprise, afin d'en arriver en dernière analyse à l'universalité du service". Le CNCP a ajouté qu'ainsi, le service téléphonique intercirconscription concurrentiel pourrait être dispensé sans dédoublement non rentable des réseaux téléphoniques commutés publics locaux qui existent à l'heure actuelle.
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Le CNCP a, au cours de l'instance, déclaré qu'il s'était engagé à dispenser un service universel, mais que le rythme d'expansion de son service vers cet objectif dépendrait d'un certain nombre de facteurs, notamment le niveau des contributions et le coût des installations nécessaires pour en arriver à l'universalité du service. Dans les territoires d'exploitation de Bell et de la B.C. Tel, le CNCP a indiqué qu'il prévoyait desservir toutes les villes de plus de 25 000 âmes d'ici la fin de sa cinquième année d'exploitation et dispenser un service universel d'ici la fin de sa dixième année d'exploitation. De plus, le CNCP était d'avis que le Conseil ne devrait appliquer que l'engagement général du CNCP de dispenser un service universel, plutôt que chaque détail de son plan d'expansion.
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Quant à l'indemnisation, le CNCP a, dans sa requête, déclaré qu'il était disposé à verser à Bell et à la B.C. Tel toute indemnité que le Conseil pourrait juger raisonnable pour les installations nécessaires à l'échange du trafic en question. De plus, le CNCP a déclaré qu'en supposant que Bell et la B.C. Tel seraient tenues de dispenser des services à un coût inférieur au prix de revient et que l'approbation de la requête nuirait à leur capacité de ce faire, il serait disposé à leur verser toute indemnité supplémentaire que le Conseil pourrait juger raisonnable. Le CNCP était d'avis que, dans ces conditions, l'approbation de la requête n'influerait pas défavorablement sur les tarifs du service téléphonique public local ni sur le service téléphonique public dans les régions éloignées.
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Pour ce qui est des tarifs, le CNCP a signalé que, si la requête était approuvée, il envisageait de maintenir les structures tarifaires fondées sur la moyenne du prix d'acheminement pour le service téléphonique intercirconscription pour sa part et pour Bell et la B.C. Tel, tant que le Conseil le jugerait dans l'intérêt public.
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Au chapitre des installations nécessaires pour assurer l'échange de trafic dont il est question dans la requête, le CNCP a demandé des arrangements de raccordement aux réseaux commutés publics de Bell et de la B.C. Tel, comme suit:
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i) raccordement de ligne d'un commutateur du CNCP à un commutateur de catégorie 5 d'une compagnie de téléphone (identique à un raccordement de type 1 tel que défini dans la décision 79-11);
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ii) raccordement de ligne d'accès entre un commutateur du CNCP et le terminal d'un abonné ou une installation de service Centrex, qui est, à son tour, raccordé à l'équipement de commutation du central d'une compagnie de téléphone ou à un circuit privé (le raccordement de ligne d'accès direct serait identique à un raccordement de type 2 tel que défini dans la décision 79-11);
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iii) raccordement de circuit d'un commutateur du CNCP à un commutateur de catégorie 5 d'une compagnie de téléphone (identique à un raccordement de type 1 tel que défini dans la décision 79-11);
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iv) raccordement d'un commutateur du CNCP à un commutateur de transit local d'une compagnie de téléphone (semblable à un raccordement de type 1 tel que défini dans la décision 79-11); et
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v) raccordement d'un commutateur du CNCP directement à un commutateur interurbain d'une compagnie de téléphone.
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B. Questions d'ordre juridique
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1. Historique
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La requête du CNCP reposait principalement sur deux articles de la Loi sur les chemins de fer qui confèrent expressément au Conseil le pouvoir de rendre des ordonnances concernant l'interconnexion de réseaux et l'échange de trafic. Dans la décision 79-11, le Conseil s'est penché sur l'application de ces dispositions, soit l'article 265 et les paragraphes 320 (7), (8) et (9) de la Loi sur les chemins de fer, et de certains autres pouvoirs généraux, aux sociétés et au trafic de télécommunications.
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Dans la décision 79-11, le Conseil s'est prononcé sur un certain nombre d'arguments formulés par les parties au sujet de la compétence du Conseil de rendre des ordonnances en vertu des articles 265 et 320 de la Loi sur les chemins de fer. Dans la présente instance, le CNCP s'est appuyé sur une autre interprétation de la compétence du Conseil en vertu de l'article 265 et il a, en outre, fait valoir que le paragraphe 320(7) ne s'applique qu'à une faible partie de sa requête de 1983.
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Le CNCP a également soulevé la question de savoir si le Conseil peut ou non s'en remettre à des renseignements déposés auprès de lui à titre confidentiel pour se prononcer sur sa requête. Le Conseil traite à tour de rôle ces arguments, ci-dessous.
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2. Compétence du Conseil pour ce qui est d'ordonner l'interconnexion
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a) Arguments concernant l'interprétation de l'article 265
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Le CNCP a fait valoir qu'à la lecture en parallèle de l'article 265 et du paragraphe 320(12), une obligation d'accorder les facilités raisonnables et convenables pour l'échange de trafic entre leurs réseaux respectifs est imposée aux compagnies de télégraphe ou de téléphone ressortissant du pouvoir législatif du Parlement du Canada. Le CNCP a soutenu que cette obligation ne dépend pas d'une ordonnance du Conseil. Fort de cette interprétation de l'article 265, le CNCP a demandé au Conseil d'appliquer l'obligation qui est imposée à Bell et à la B.C. Tel en vertu de cet article. De l'avis du CNCP, le paragraphe 265(1) n'exige pas que le Conseil décide si les intimées doivent ou non accorder toutes les facilités raisonnables et convenables pour l'échange du trafic téléphonique public avec le CNCP. Le CNCP a déclaré que la seule question que le Conseil doit trancher, c'est si les installations demandées par lui sont des [TRADUCTION] facilités raisonnables et convenables pour l'échange du trafic téléphonique public.
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Un certain nombre de parties se sont penchées sur les arguments du CNCP concernant la portée du paragraphe 265(1). Les FAPG et autres ont fait valoir que le libellé du paragraphe 265(7), à savoir, que "la Commission peut ordonner ... que des mesures, systèmes ou méthodes spécifiés soient adoptés ou suivis ..." , ajoute à l'article 265 une certaine latitude de la part du Conseil pour examiner le bien-fondé de la requête du point de vue de l'intérêt public. L'ACC était d'accord que le Conseil jouissait de cette latitude dans l'examen d'une requête déposée en vertu de l'article 265. Les FAPG et autres se sont rangés à l'avis du STT que le Conseil doit se prévaloir de cette latitude pour protéger l'intérêt public.
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L'ONAP a fait valoir que l'article 265 ne confère pas au Conseil le pouvoir d'approuver la requête du CNCP. A l'appui de cet argument, l'ONAP a soutenu que l'article 265 ne peut être invoqué que par une compagnie de téléphone aux prises avec un goulot d'étranglement tel qu'elle est incapable d'interconnecter son réseau téléphonique au réseau d'une autre compagnie de téléphone .
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L'AGT s'est appuyée sur les arguments juridiques qu'elle avait fait valoir relativement à la requête que le CNCP avait présentée en 1976 en vue de l'interconnexion au réseau de Bell. Dans ce cas-là, l'AGT avait fait valoir que l'article 265 ne pouvait pas être considéré comme s'appliquant aux télécommunications. L'AGT a soutenu que lorsque les termes ayant trait aux compagnies de téléphone et de télégraphe au paragraphe 320(12) sont substitués aux termes ayant trait aux chemins de fer à l'article 265, il y reste certaines expressions qui ne peuvent s'appliquer aux télécommunications.
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Bell a fait valoir que l'argument du CNCP selon lequel le paragraphe 265(1) de la Loi sur les chemins de fer oblige Bell à accorder les facilités raisonnables pour l'échange du trafic dans la présente instance est non fondé et que le paragraphe 320(7) de la Loi sur les chemins de fer régit la requête du CNCP. Le Conseil se prononce ci-dessous, à la section b), sur la position de Bell. La B.C. Tel n'a pas accepté l'interprétation étroite que le CNCP donne à l'article 265, faisant valoir que la B.C. Tel n'a pas d'obligation d'accorder des facilités au CNCP à moins que le Conseil soit convaincu que le CNCP a d'abord fait la preuve prima facie qu'il y a lieu d'approuver la requête, puis qu'il y va de l'intérêt public de l'approuver.
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En réplique, le CNCP a soutenu que la question juridique fondamentale dont le Conseil est saisi dans la présente instance n'est pas de savoir s'il a le pouvoir d'ordonner l'interconnexion entre des transporteurs publics réglementés par le gouvernement fédéral, mais bien de savoir s'il existe des distinctions entre les pouvoirs conférés par l'article 265 et par le paragraphe 320(7).
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b) Arguments concernant l'interprétation du paragraphe 320(7)
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Le CNCP a fait valoir que seules les installations demandées pour le raccordement de son réseau broadband sont assujetties aux paragraphes 320(7) et (9). A cet égard, le CNCP a avoué que c'est au Conseil qu'il incombe de décider si le raccordement aux réseaux téléphoniques commutés publics locaux [TRADUCTION] "dans toutes les circonstances ... semblerait juste et raisonnable".
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Bell a soutenu que le CNCP ne peut invoquer l'article 265 dans la requête en instance, dans la mesure où, le cas échéant, il y a contradiction entre les termes du paragraphe 320(7) et ceux de l'article 265. Bell a fait valoir que, dans le cas d'une telle contradiction, ce sont les termes du paragraphe 320(7) qui prévalent. A l'appui de cet argument, Bell a invoqué la règle de l'interprétation de textes réglementaires, selon laquelle le spécifique a préséance sur le général et, plus précisément, qu'une loi spécifique antérieure l'emporte sur une loi générale ultérieure. A cet égard, Bell a noté que le paragraphe antérieur au paragraphe 320(7) a été sanctionné en 1906, tandis que l'article antérieur à l'article 265 s'applique au trafic téléphonique et télégraphique depuis 1908. Le paragraphe 320(7) est une disposition spéciale qui vise exclusivement l'interconnexion de réseaux ou de lignes téléphoniques dans certaines circonstances, tandis que l'article 265 a une portée plus vaste et s'applique à la fois au trafic téléphonique et télégraphique.
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Bell a soutenu que la requête de 1983 du CNCP est assujettie sans réserve et directement au paragraphe 320(7), étant donné qu'elle vise l'interconnexion du réseau ou de lignes téléphoniques du CNCP au réseau ou à des lignes téléphoniques de Bell. Tout trafic acheminé par les réseaux interconnectés du CNCP et de Bell par suite de l'interconnexion exigerait une communication directe entre un téléphone ou une circonscription téléphonique (bureau central) du réseau du CNCP et un téléphone ou une circonscription téléphonique (bureau central) du réseau de Bell. Bell a fait valoir que la "communication directe" ne se limite pas à la "communication téléphonique".
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En réplique, le CNCP a soutenu que le paragraphe 320(7) ne s'applique pas à l'ensemble de sa requête, faisant valoir qu'en vertu de ce paragraphe, le raccordement qui fait l'objet de la requête doit avoir pour but la communication entre des téléphones ou des circonscriptions téléphoniques, dont l'un est relié au réseau téléphonique de la requérante et l'autre, au réseau téléphonique de l'intimée. Pour ce qui est du service téléphonique public interurbain, le CNCP a avancé que les téléphones sont tous reliés aux circonscriptions téléphoniques de Bell et de la B.C. Tel et que, par conséquent, la communication qui sera assurée par les raccordements demandés par le CNCP ne comprend pas la [TRADUCTION] "communication directe entre un téléphone ou une circonscription téléphonique du réseau de la requérante et un téléphone ou une circonscription téléphonique du réseau de l'intimée". A l'appui de cet argument, le CNCP a invoqué la définition que le dictionnaire donne de "circonscription téléphonique". De l'avis du CNCP, son réseau ne comporte pas de téléphones ou de circonscriptions téléphoniques. Bref, le CNCP a fait valoir que le paragraphe 320(7) ne s'applique à aucune partie de sa requête, à l'exception de ce qui a trait à son réseau broadband. Ainsi, il n'est pas nécessaire, selon le CNCP, de se pencher sur la question de savoir si, oui ou non, il y a contradiction entre le paragraphe 320(7) et l'article 265, ni même sur celle de savoir lequel a préséance.
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c) Conclusions
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Dans la décision 79-11, le Conseil a, à la page 102, conclu que l'interconnexion entre les réseaux respectifs de Bell et du CNCP peut être ordonnée en vertu du paragraphe 320(7) et de l'article 265. Il a noté que les critères statutaires qu'il doit appliquer en vertu de chacun des articles sont étroitement reliés et peuvent être pris ensemble.
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De l'avis du Conseil, les articles 320 et 321, qui ont été sanctionnés expressément aux fins de la réglementation des sociétés et du trafic de télécommunications, constituent la pierre angulaire de la réglementation des activités de télécommunications en vertu de la Loi sur les chemins de fer. Le paragraphe 320(12) stipule que d'autres dispositions de la Loi sur les chemins de fer s'appliquent aux compagnies, au sens où l'entend le paragraphe 320(1). Plus précisément, le paragraphe 320(12) stipule que certaines autres dispositions de la Loi sur les chemins de fer s'appliquent aux activités de télécommunications, dans la mesure où elles sont raisonnablement applicables et qu'elles ne sont pas incompatibles avec les articles 320 et 321 de la Loi sur les chemins de fer ou toute loi spéciale. Une des dispositions qui, comme le Parlement l'a stipulé au paragraphe 320(12), s'appliquent aux activités de télécommunications est l'article 265.
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Le Conseil est d'avis que, par conséquent, les articles 320 et 321 de la Loi sur les chemins de fer ont manifestement pour objet de renforcer le pouvoir d'ordonner l'interconnexion qui est conféré à l'article 265 de la Loi sur les chemins de fer, et il faut lire l'article 265 de concert avec le paragraphe 320(7) quand il s'agit de se prononcer sur la requête du CNCP.
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Le Conseil se range à l'argument de Bell selon lequel la "communication directe" ne doit pas se restreindre à la "communication téléphonique" et qu'une certaine forme de communication directe est nécessaire pour l'acheminement du trafic à la suite de l'interconnexion. Le Conseil convient avec Bell que le paragraphe 320(7) aurait préséance sur l'article 265 en cas d'une telle contradiction, mais il estime qu'il n'y a pas nécessairement contradiction entre ces deux dispositions législatives. Lorsque l'article 265 et les paragraphes 320(7) et (9) sont lus de concert, le Conseil doit d'abord se prononcer sur la question de savoir si, oui ou non, les installations demandées sont "raisonnables et convenables". En outre, avant de se prévaloir de sa latitude de rendre une ordonnance en vertu des paragraphes 320(7) et (9), le Conseil doit décider (i) si les modalités de "ce privilège d'usage, ce raccordement ou cette communication demandé sont justes et raisonnables"; (ii) si l'interconnexion peut "s'exercer ou se faire d'une façon satisfaisante et sans porter préjudice déraisonnable ni atteinte aux opérations téléphoniques de la compagnie"; et (iii) si dans "toutes les circonstances", il est "juste et raisonnable" d'ordonner l'interconnexion.
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3. Renseignements déposés à titre confidentiel auprès du Conseil
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Le CNCP est d'avis que le Conseil n'a pas le loisir de s'appuyer sur des renseignements que les compagnies de téléphone ont déposés auprès de lui à titre confidentiel pour se prononcer sur la requête du CNCP. Quant à la question de savoir si les dispositions de l'article 331 de la Loi sur les chemins de fer et de l'article 19 des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications (les Règles), concernant le caractère confidentiel des documents, s'appliquent ou non à la requête du CNCP, ce dernier a fait valoir que les règles de justice naturelle du droit coutumier n'ont pas été abrogées par ces dispositions. De plus l'article 331 stipule expressément qu'il s'applique aux enquêtes en vertu de la Loi sur les chemins de fer. Dans la mesure où la requête du CNCP est concernée, le CNCP a fait valoir que le Conseil n'exerce aucun pouvoir d'enquête conféré par la Loi sur les chemins de fer. Au contraire, le Conseil exerce le pouvoir d'entendre et de juger une plainte, que lui confère l'article 45 de la Loi nationale sur les transports. Le CNCP a noté que l'article 17 de la Loi nationale sur les transports exige qu'une plainte déposée en vertu de l'article 45 soit entendue et jugée en audience publique.
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Le CNCP a fait valoir que, bien que le Conseil puisse avoir la latitude de se prononcer sur une requête en majoration tarifaire générale en s'appuyant sur des renseignements confidentiels sur le prix de revient, il n'a pas cette latitude lorsqu'il s'agit de juger une plainte déposée par "toute partie intéressée" en vertu de 1'article 45.
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En réplique, Bell a relevé l'argument du CNCP concernant l'application des règles de justice naturelle, a l'utilisation par le Conseil de renseignements déposés à titre confidentiel, pour se prononcer sur la requête du CNCP. Bell a avancé que les règles d'équité et de justice naturelle du droit coutumier exigent qu'une juste occasion de contradiction ou de réplique soit offerte à l'intimée. De l'avis de Bell, il ne s'ensuit pas que tous les détails des renseignements versés au dossier doivent nécessairement être divulgués. Bell a soutenu que l'article 335 de la Loi sur les chemins de fer, du fait de son paragraphe (2), s'applique à "toute enquête qu'elle (la Commission) juge à propos d'instruire sur un point visé par le présent article". Ces points comprendraient notamment l'actif et le passif d'une compagnie de téléphone, le coût de la construction d'installations et l'étendue, la nature, la valeur et le détail des biens, recettes et affaires d'une compagnie de téléphone. Bell a fait valoir que même si la requête du CNCP a été déposée en vertu de l'article 265 de la Loi sur les chemins de fer, rien ne permet de supposer que les articles 331 et 335 ne s'y appliquent pas.
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La B.C. Tel a soutenu que le Conseil a compétence pour entendre et examiner des éléments de preuve déposés à titre confidentiel par une partie à une instance. Elle a noté que le Conseil a, en vertu de l'article 65 de la Loi nationale sur les transports, le pouvoir d'établir ses propres règles et procédures, que l'article 3 des Règles rend celles-ci applicables à toutes les instances dont le Conseil est saisi et que l'article 19 des Règles s'applique de manière générale à toutes les instances devant le Conseil. Faisant valoir que la justice naturelle est, de fait, une question de [TRADUCTION] "jouer franc jeu", la B.C. Tel a soutenu que les exigences de justice naturelle dépendront [TRADUCTION] des "circonstances en cause, de la nature de l'enquête, des règles de procédure du tribunal, de la question en instance, et ainsi de suite". (Ridge c. Baldwin (1962) 1 All E.R. 834 à 850 et Russell c. Duc de Norfolk et autres (1949) 1 All E.R. 109 (C.A.).)
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Que la présente instance puisse ou non être considérée comme étant une enquête au sens où l'entend l'article 331 de la Loi sur les chemins de fer, le Conseil accepte l'argument de Bell selon lequel l'article 335 de la Loi sur les chemins de fer s'applique aux renseignements déposés auprès de lui à titre confidentiel par Bell et la B.C. Tel dans l'instance. A deux reprises au cours de l'instance, le Conseil a ordonné à Bell et à la B.C. Tel de divulguer de grandes parties des renseignements que chacune avait, au départ, déposés auprès de lui à titre confidentiel. De plus, pour en arriver à sa décision sur la requête du CNCP, le Conseil ne s'est appuyé sur aucun renseignement que les compagnies de téléphone avaient déposé auprès de lui et dont le caractère confidentiel avait été maintenu. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que les règles de justice naturelle ont pleinement été respectées.
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C. La requête et l'intérêt public
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La section précédente portait sur la compétence du Conseil dans la présente instance. Le critère que le Conseil a appliqué au cours de l'étude de cette requête est celui de l'intérêt public exposé dans la décision 79-11, dont il a déjà été question à la Partie II - Considérations d'ordre général.
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1. Preuve prima facie à l'appui de la requête
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Aucune des parties, sauf la B.C. Tel, n'a soutenu que le CNCP n'avait pas présenté de preuve prima facie à l'appui de sa requête. Le Conseil juge que le CNCP a présenté une preuve prima facie selon laquelle l'interconnexion serait utile à ses opérations, le dédoublement des installations demandées ne serait pas dans l'intérêt public et aucun dommage matériel déraisonnable ne résulterait de l'interconnexion. En conséquence, le Conseil doit juger si, à tout prendre, les avantages possibles découlant de l'approbation de la requête du CNCP l'emportent sur les inconvénients possibles qui y sont reliés.
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2. Positions des parties au sujet de la requête et de l'intérêt public
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a) Historique
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Le Conseil a évalué les avantages et les inconvénients possibles découlant de l'approbation de la requête du CNCP en fonction des facteurs suivants:
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- choix de l'abonné et réaction du fournisseur
- qualité du service
- tarifs applicables au SICT et au WATS, y compris la pratique du calcul de la moyenne du prix d'acheminement
- innovation, recherche et développement
- efficience des fournisseurs de services de télécommunications
- répercussions sur l'économie canadienne dans son ensemble
- tarifs applicables au service téléphonique local et répercussions sur l'accessibilité universelle, à prix abordables, au service téléphonique
- répercussions sur les autres compagnies canadiennes de téléphone
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b) Choix de l'abonné et réaction du fournisseur
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Appuyé par ses utilisateurs témoins et par la CBTA et autres et le Directeur, le CNCP a soutenu que le choix offert à l'abonné est un avantage fondamental de la concurrence.
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Bell a soutenu que, puisque le CNCP propose d'offrir fondamentalement les mêmes services que les compagnies de téléphone, seuls certains abonnés percevraient le choix offert à l'abonné comme un avantage. Bell a déclaré que le fait de traiter avec des fournisseurs multiples pourrait se révéler un inconvénient pour les abonnés et que, par conséquent, le choix offert à l'abonné n'est pas nécessairement un avantage de la concurrence.
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La B.C. Tel a soutenu que la réaction des fournisseurs croîtrait dans un régime concurrentiel, mais que cela avantagerait surtout les grands abonnés, peut-être aux dépens des petits abonnés.
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La FCC a déclaré que tout type d'entrée en concurrence accentuerait le choix, mais qu'aucun élément de preuve n'avait montré un manque de réaction de la part des fournisseurs qui justifierait la concurrence. Enfin, la MT&T et autre ont soutenu que le choix offert aux abonnés ne serait pas un avantage crucial.
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c) Qualité du service
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Le CNCP a déclaré qu'il offrirait un service de qualité égale à celui des compagnies de téléphone. Il a reconnu que la qualité de la transmission en souffrirait peut-être au début, à cause des accords d'interconnexion conclus, mais il a ajouté qu'une qualité acceptable pourrait être assurée grâce à une conception soignée. Le CNCP a déclaré qu'il surveillerait constamment la qualité de la transmission. L'OMEA a appuyé le CNCP, soutenant que l'intégrité du réseau commuté public pouvait être protégée par le respect des normes de réseau.
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Bell a soutenu que la qualité du service fourni par des concurrents pourrait au mieux se comparer à celle des compagnies de téléphone.
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La B.C. Tel a avancé que les concurrents pourraient offrir un service à rabais de moindre qualité pour varier les options de service. La CBTA et autres ont convenu qu'il y aurait des services de qualité et de prix divers, mais elles considéraient cette situation comme un avantage plutôt que comme un inconvénient de la concurrence.
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L'AGT et la N.B. Tel ont soutenu que la concurrence avait entraîné une détérioration générale de la qualité du service aux États-unis. La FCC était convaincu que la qualité générale du service baisserait au Canada.
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d) Tarifs applicables au SICT/WATS, y compris la pratique du calcul de la moyenne du prix d'acheminement
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Le CNCP a indiqué que l'ampleur des réductions qu'il propose aux tarifs du SICT/WATS, soit jusqu'à 30 % au-dessous des tarifs actuels de Bell et de la B.C. Tel, est une prévision, non pas un engagement.
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Le CNCP a également indique qu'il maintiendrait ses structures tarifaires fondées sur le calcul de la moyenne du prix d'acheminement pour le service téléphonique public interurbain tant que le Conseil trouverait que cette pratique est dans l'intérêt public.
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Bell et la B.C. Tel n'ont pas contesté que la concurrence dans la prestation des services intercirconscriptions se traduirait par des tarifs du service interurbain moins élevés. Toutefois, elles ont soutenu que les tarifs devraient être rééquilibrés avant de poursuivre l'entrée en concurrence.
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L'AGT, la CTG, le Directeur et la N.B. Tel ont convenu que la concurrence réduirait les tarifs. Le Directeur a fait remarquer qu'aucune partie n'avait été en désaccord avec cette affirmation. Le Directeur a également soutenu que l'écart marqué entre les tarifs canadiens et américains ne pouvait être maintenu à long terme.
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Un certain nombre de parties ont soutenu que les tarifs à rabais du CNCP ne seraient pas accessibles aux abonnés non desservis par le CNCP. Plusieurs parties, notamment l'AGT, Bell, l'ACC et le STT, ont également exprimé leur inquiétude quant à savoir si le CNCP respecterait son engagement de fournir un service universel.
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e) Innovation, recherche et développement
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Le CNCP a fait valoir qu'une concurrence accrue entraînerait une diffusion plus rapide et plus étendue d'améliorations techniques, avec une accélération de l'introduction de nouveaux services de télécommunications et une amélioration de la qualité et de la diversité des choix de services de télécommunications. Des utilisateurs témoins à l'appui du CNCP, comme la I.P. Sharp Associates Ltd. et la Tye-Sil Corporation Ltd., voient la concurrence comme un incitatif au développement et à l'introduction de services de communications innovateurs à des prix plus avantageux.
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Pour ce qui est de ses réalisations passées, le CNCP a fait état du témoignage de M. Sutherland selon lequel les dépenses en recherche et en développement avaient été moindres que prévu à cause de la récession, et que le CNCP avait réduit ses dépenses optionnelles plutôt que de mettre des employés à pied. Le CNCP a exprimé son intention de faire plus de recherche et de développement à l'avenir.
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En ce qui concerne le rôle du CNCP dans le secteur de la recherche et du développement, M. Sutherland a déclaré que, plutôt que s'occuper de recherche fondamentale ou d'élaboration de logiciels, le CNCP s'était concentré sur les techniques d'application et sur la mise en place d'idées et de matériel élaborés par d'autres.
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La CBTA et autres, la CTG, le Directeur et l'OMEA ont déclaré que la preuve appuie fortement l'idée que la concurrence stimule l'innovation. La CBTA et autres ont aussi fait remarquer que même lorsque la qualité technique des services offerts par des concurrents était identique, la demande pouvait être stimulée par l'innovation grâce à de nouvelles méthodes d'établissement du prix.
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Le professeur T.A. Wilson, qui témoignait pour le CNCP, a soutenu qu'un monopole réglementé peut, à cause du désir de protéger sa base tarifaire, manquer de la motivation nécessaire pour innover sur le marché. Le professeur Irwin, témoin du directeur, a déclaré qu'aux États-Unis, l'AT&T et les Bell Laboratories ont reconnu qu'ils avaient négligé la recherche et le développement en matière de lignes locales, de commutation locale et de transmission à cause du manque d'incitatif concurrentiel.
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Bell a déclaré que d'autres structures industrielles pouvaient produire des résultats semblables ou meilleurs que ceux des concurrents dans le secteur de la recherche et du développement et de l'innovation. Bell et la B.C. Tel ont soutenu que l'on ne devait pas s'attendre à ce que l'entrée en concurrence stimule beaucoup plus l'innovation technique, mais elles ont reconnu que la concurrence pouvait accélérer la diffusion de nouvelles techniques.
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L'AGT, la FCC, la MT&T et autre, l'ONAP, la N.B. Tel et la Newfoundland Tel ont déclaré qu'il n'y avait pas de preuve solide que la concurrence stimule l'innovation. La Manitoba Anti-Poverty Organization (la MAPO) a soutenu que, si la concurrence pouvait mener à l'innovation, cela n'était peut-être pas à l'avantage du consommateur moyen. Plusieurs de ces parties ont soutenu que les réalisations passées du CNCP en matière de recherche et de développement étaient contraires à la preuve présentée en matière d'innovation.
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f) Efficience des fournisseurs de services de télécommunications
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Une question fondamentale soulevée par suite de l'avis public 1984-6 était de savoir si le coût total de la prestation de services de télécommunications augmenterait ou diminuerait à la suite de l'entrée en concurrence du CNCP. Cette question exige l'étude de trois questions centrales: le marché intercirconscription constitue-t-il un monopole naturel; la concurrence accrue entraînerait-elle les compagnies de téléphone à devenir plus efficientes et, le CNCP serait-il un fournisseur efficient de services SICT/WATS?
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1. La question du monopole naturel
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La question du monopole naturel est la suivante: une seule société peut-elle offrir des services de télécommunications particuliers de façon plus efficiente que plusieurs sociétés? Seule l'ONAP a avancé que l'industrie du téléphone est un monopole naturel, du moins dans la mesure où la transmission est concernée. L'ONAP a avancé que les compagnies de téléphone peuvent tirer avantage d'économies d'échelle si considérables et d'une portée telle qu'aucun petit concurrent ne peut rivaliser avec leurs coûts. Ainsi, l'ONAP a soutenu qu'à moins de changements techniques importants, ce serait pure spéculation que d'avancer que la concurrence des prix se traduirait par un coût à la consommation moins élevé.
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Le CNCP croit que la preuve relative aux économies d'échelle particulières dans les services téléphoniques interurbains, n'est pas concluante et il a avancé que des indices portent à croire que l'industrie n'est pas un monopole naturel.
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Bell et la B.C. Tel ont concédé que leurs marchés interurbains étaient de taille suffisante pour soutenir un fournisseur additionnel. Tout en reconnaissant que plus d'un fournisseur pouvait réaliser des économies d'échelle dans la prestation de services intercirconscriptions, Bell a soutenu que la prestation monopolistique de ces services n'en pouvait pas moins constituer le meilleur moyen de tirer avantage des économies d'échelle disponibles et de réduire au minimum les coûts unitaires. Bell a fait valoir que les tendances technologiques dans l'industrie semblent être telles que les économies d'échelle des services réseau sont en train d'augmenter. Appuyée par l'AGT, la FCC et la N.B. Tel, Bell a soutenu que, dans la mesure où les concurrents nuisaient à la capacité des compagnies de téléphone de tirer avantage de la prestation de services à grande échelle, la concurrence aurait tendance à augmenter le coût de fourniture de service réseau. La B.C. Tel a ajoute que le marche canadien est restreint par rapport au marche américain et que le morcellement du marche canadien augmenterait les coûts de fourniture de services et irait à l'encontre des intérêts canadiens.
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Bell a soutenu que le monopole favorise la planification, la conception et l'exploitation efficientes du réseau et que la concurrence accrue entraînerait une incertitude croissante pour les planificateurs de réseaux, du fait qu'elle augmenterait le risque de gel des investissements, d'erreurs dans la prestation de services et de coûts connexes. En outre, Bell et la B.C. Tel ont soutenu que l'efficacité de la planification des réseaux diminuerait, à cause de la création de réseaux multiples.
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M. Frank, témoignant au nom du CNCP, a déclaré qu'il n'est pas manifeste que la concurrence aurait des répercussions négatives sur l'efficacité de la planification et de l'élaboration de réseaux. Selon M. Frank, les procédés de planification de tout grand réseau exigent un certain nombre d'intrants concernant les besoins de l'usager sur une longue période et il n'est pas manifeste que le processus en vertu duquel ces intrants seraient réunis changerait beaucoup face à la concurrence. M. Frank a avancé que, si le CNCP, plutôt que les usagers, fournissaient une partie de ces intrants, le processus pourrait, de fait, être amélioré.
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2. Efficience des compagnies de téléphone
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Le professeur T.A. Wilson, témoignant au nom du CNCP, a déclaré qu'il n'y a pas de raison de présumer qu'un monopole réglementé a réduit ses coûts au minimum; de fait, en vertu de la réglementation du taux de rendement, un monopole réglementé peut avoir un incitatif à élargir sa base tarifaire grâce à des investissements excessifs. Le professeur Wilson croit que l'introduction de la concurrence dans un marché réglementé créerait probablement des pressions pour que les prix se rapprochent des coûts. A mesure que les tarifs diminueraient en réponse aux pressions de la concurrence, l'utilisation moyenne de la capacité augmenterait progressivement et, en conséquence, les coûts unitaires moyens seraient réduits en même temps que les prix moyens.
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L'étude de la Peat, Marwick a conclu que les pressions de la concurrence feraient en sorte que les compagnies de téléphone réalisent des diminutions de coûts grâce à une productivité accrue et à des investissements moindres. A l'appui de cette conclusion, l'étude fait état d'industries (lignes aériennes et camionnage aux États-Unis) où des réductions de coûts s'étaient effectivement produites par suite de la concurrence.
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L'étude a signalé qu'avec la concurrence intercirconscription, des réductions de coûts de 4 % à 5 % environ pourraient être réalisées et que ces économies seraient passées aux abonnés sous la forme de réductions des tarifs du service interurbain de l'ordre de 3 %. L'étude a également indiqué que la concurrence pourrait être préférable au rééquilibrage des tarifs, à cause des améliorations de la productivité qui découlent de la première.
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M. Elek, de la Peat, Marwick, a déclaré qu'avec la concurrence, une amélioration de 4 % ou 5 % de la productivité des compagnies de téléphone semblait raisonnable, mais il a convenu qu'il était tout aussi possible d'en arriver à 3 % ou à 10 %. M. Elek a également déclaré qu'avec la concurrence, des réductions de coûts pouvaient se produire dans n'importe quel secteur des activités des compagnies de téléphone et n'étaient pas nécessairement limitées au service interurbain. A l'appui de son affirmation, il a déclaré qu'un grand nombre d'améliorations de la productivité s'étaient produites en raison de la concurrence dans le domaine des terminaux. Toutefois, il a reconnu que les pressions de la concurrence pouvaient faire augmenter certaines dépenses des compagnies de téléphone, comme la publicité.
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Le professeur Irwin, comparaissant au nom du Directeur, a parlé de l'ampleur des réductions de coûts de l'AT&T causées par la concurrence. Il a signalé, par exemple, que l'AT&T avait interrompu la publication du Bell Journal of Management and Economics et fermé cinq usines de fabrication pendant que leur utilité faisait l'objet d'une évaluation.
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Bell a soutenu que le dossier n'indique pas que l'introduction de concurrence additionnelle entraînerait des gains d'efficience. Bell a déclaré que la preuve de M. Elek faisait état qu'un grand nombre d'améliorations de la productivité devaient déjà avoir été réalisées par suite de l'introduction de la concurrence dans le domaine des terminaux.
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La B.C. Tel a soutenu que l'efficience n'augmenterait pas avec l'accroissement de la concurrence intercirconscription. La B.C. Tel a déclaré qu'elle a d'excellents antécédents d'amélioration de son efficacité, grâce à des contrôles des coûts et à des techniques modernes. L'hypothèse de la Peat, Marwick d'une réduction de coûts de 4 % à 5 % avec l'entrée en concurrence n'a pas été étayée et n'a pas tenue compte du haut degré de l'efficience existant. La B.C. Tel a soutenu que, de plus, dans un milieu concurrentiel, un certain nombre de coûts, comme les dépenses de marketing et d'amortissement, augmenteraient.
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3. Efficience du CNCP
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Un certain nombre de parties ont exprimé de l'inquiétude concernant la capacité financière du CNCP de livrer concurrence dans la prestation du SICT/WATS, tout en maintenant des contributions pleinement compensatoires et en fournissant un service universel. A plusieurs reprises, les parties ont questionné le CNCP sur sa capacité d'obtenir un taux de rendement satisfaisant, d'imposer des tarifs sensiblement au-dessous des tarifs imposés par les compagnies de téléphone et de verser des contributions suffisantes pour garantir l'absence de répercussions sur les tarifs imposés aux abonnés du service local. Le CNCP a répondu qu'il serait plus efficient que les compagnies de téléphone.
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M. Sutherland a soutenu que le CNCP a dû être plus efficient parce que, contrairement à Bell, il a oeuvré dans un milieu presque exclusivement compétitif. M. Sutherland a déclaré que le CNCP pourrait offrir son SICT/WATS à un prix inférieur à celui des compagnies de téléphone, parce qu'il utiliserait les toutes dernières techniques de pointe comparativement à l'amalgame des techniques utilisées par les compagnies de téléphone.
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Le CNCP a déclaré que, pour obtenir un taux de rendement acceptable, une contribution de 200 $ à 250 $ par ligne par mois, repartie sur une période de 10 ans seraient le maximum qu'il avait les moyens de verser, s'il voulait respecter son plan d'exploitation. En réponse aux affirmations de Bell et de la B.C. Tel selon lesquelles un tel niveau de contribution serait bien inférieur à celui du SICT/WATS des compagnies de téléphone, niveau qui, selon les compagnies de téléphone, se situe entre 1 000 $ et 1 500 $ par ligne par mois, le CNCP a soutenu que ces niveaux étaient inexacts. Le CNCP a soutenu, en outre, que d'autres facteurs militent en faveur d'une contribution moindre, par exemple, le rôle du CNCP à titre de nouveau-venu sur le marché, les raccordements inférieurs qu'il recevrait et la portée limitée de son service.
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L'AGT, l'ACC, la FCC, la Hurontario, la MAPO, la MT&T et autre, l'ONAP, la N.B. Tel, la Newfoundland Tel et le STT ont tous appuyé Bell et la B.C. Tel pour ce qui est de soutenir que l'entrée du CNCP sur le marché du SICT/WATS serait non économique. Bell et la B.C. Tel ont soutenu que les propres prévisions du CNCP montrent que ce dernier est moins efficient que les compagnies de téléphone. Bell a ajouté que la preuve du CNCP montre son incapacité d'apporter une contribution équitable aux coûts des installations de central local et elle a soutenu que cela fait douter sérieusement des gains d'efficience attendus de l'entrée du CNCP sur le marche du SICT/WATS. En outre, Bell et la B.C. Tel ont avancé qu'il serait injuste, du point de vue de la concurrence, de permettre au CNCP de bénéficier d'une contribution moindre.
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M. Elek, de la Peat, Marwick, s'est inscrit en faux contre la preuve du CNCP concernant les coûts de ce dernier par rapport à ceux des compagnies de téléphone. Dans la pièce 30 du CNCP, les coûts différentiels par minute du CNCP, prévoyant une perte de part du marché des compagnies de téléphone de 20 % et de 10 %, ont été calculés à 0,22 $ et à 0,235 $ respectivement, alors que les coûts équivalents de Bell et de la B.C. Tel ont été établies à 0,233 $ et à 0,29 $, respectivement, accordant ainsi au CNCP des avantages en coûts de 0,013 $ et de 0,055 $ la minute. M. Elek n'est pas d'accord avec la méthode utilisée par le CNCP dans ses calculs. Il a déclaré que, selon la méthode qu'il juge appropriée, le coût différentiel par minute de Bell et de la B.C. Tel s'élèverait à environ 0,15 $ la minute.
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Le CNCP a soutenu que la méthode avancée par M. Elek présente quelques failles. Son hypothèse de base est que, indépendamment du volume de trafic, des tarifs imposés ou du niveau de contribution versée, les niveaux de coûts d'un concurrent seront toujours tels qu'il fera simplement ses frais.
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Le CNCP a aussi soutenu que M. Elek n'aurait pas dû utiliser ses prévisions de dépenses sur 10 ans pour calculer ses coûts différentiels. Ces prévisions représentent des estimations à long terme fondées sur ce qu'il juge être le niveau de dépenses nécessaire pour s'établir sur le marché du service interurbain. Le CNCP a soutenu que ses coûts différentiels à long terme ne peuvent être établis avant qu'il ait réalisé, grâce à l'expansion de son service, les économies d'échelle inhérentes à son réseau interurbain.
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g) Répercussions sur l'économie canadienne dans son ensemble
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Le CNCP a soutenu que les télécommunications sont un élément crucial de la croissance de l'économie canadienne. Étant donné que les coûts de télécommunications sont ordinairement un intrant intermédiaire dans la production d'autres biens et services, la tarification efficiente de ces services apporte une contribution positive à l'économie nationale en encourageant l'efficacité accrue de la production. Le CNCP estime que la croissance dynamique des télécommunications est attribuable à l'évolution rapide de la technologie et est guidée par les choix des consommateurs. Le CNCP a avancé que là où la concurrence existe, elle a déjà entraîné une efficience plus grande et des incitatifs plus puissants.
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L'étude de la Peat, Marwick a donne une estimation des avantages globaux de la concurrence du SICT/WATS, en fonction d'un changement dans le niveau de l'excédent à la consommation ou de la différence entre la valeur et le coût d'extrants de télécommunications supplémentaires. Selon l'étude de la Peat, Marwick, il y aurait, grâce à une telle concurrence, un gain net de plus de 150 millions de dollars en excédent à la consommation.
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La CBTA et autres, le Directeur, le gouvernement de la Colombie-Britannique, qui a comparu à l'audience régionale de Vancouver, et l'Ontario ont soutenu que la concurrence du SICT/WATS produirait des avantages économiques globaux. L'Ontario s'inquiète de ce que le fait d'attendre pour autoriser la concurrence dans ce domaine puisse avoir des répercussions très néfastes sur l'industrie des télécommunications et l'économie canadienne. Le Directeur, appuyé par la CBTA et autres, a avancé que la concurrence susciterait de nouveaux biens, des coûts moins élevés, des emplois et un choix abondant d'équipement et de services.
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Le Directeur a soutenu que la concurrence du SICT/WATS élargirait le marché, de sorte que tous les transporteurs augmenteraient leurs recettes. Il a fait remarquer que le taux de croissance du SICT/WATS au Canada, entre 1976 et 1982, s'est élevé à 16 %, comparativement à la croissance du marché américain qui a été de 28,5 % entre 1981 et 1983, période au cours de laquelle l'AT&T a augmenté ses recettes de 21,3 %, en dépit d'une perte de part du marché.
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Un certain nombre de parties, notamment l'AGT, les FAPG et autres, la MAPO, la Manitoba Tel, la MT&T et autre et la N.B. Tel n'étaient pas d'avis que la concurrence accrue se traduirait par des avantages globaux. La Manitoba Tel et d'autres parties ont avancé que peu de choses prouvaient que les Canadiens en général en retireraient des avantages, contrairement au CNCP et à un petit groupe d'entreprises qui ont beaucoup recours au service interurbain.
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En ce qui concerne les répercussions de la concurrence sur l'emploi, le STT s'inquiète du fait que la concurrence pourrait faire en sorte que les compagnies de téléphone augmentent leur productivité au détriment des employés. Contre-interrogé par le STT, M. Elek a convenu que, fondamentalement, plus de travail serait exécuté par le même nombre de personnes. Toutefois, M. Elek perçoit ces améliorations de productivité comme un avantage pour la société dans son ensemble.
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h) Tarifs applicables au service téléphonique local et répercussions sur l'accessibilité universelle, à prix abordables, au service téléphonique
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Le CNCP a avancé que la concurrence n'augmenterait pas le prix du service local. Dans sa requête, le CNCP a déclaré que si le Conseil exigeait que Bell et la B.C. Tel offrent des services de télécommunications au-dessous du prix de revient et que l'approbation de la requête nuisait à leur capacité de satisfaire à cette exigence, le CNCP paierait toute indemnité supplémentaire que le Conseil jugerait raisonnable. Le CNCP a soutenu que l'approbation de la requête ne nuirait donc pas aux tarifs du service local ou au service téléphonique public offert aux régions éloignées.
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Un grand nombre de parties se préoccupent des répercussions de la concurrence du SICT/WATS, telle que proposée par le CNCP, sur les coûts et les recettes de Bell et de la B.C. Tel et son effet connexe sur les tarifs du service local. Elles estiment que le degré de pénétration du CNCP sur le marché déterminera l'importance des répercussions d'ordre financier.
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Le CNCP a prévu une part du marché de 7,99 % en 1995, année où il prévoit offrir un service universel. Cette prévision reposait sur l'hypothèse que le CNCP offrirait un rabais de 30 % sur toutes les voies d'acheminement et que les compagnies de téléphone réagiraient en offrant des rabais de 15 % sur les appels de plus de 100 milles de distance.
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Certaines parties doutent de la justesse de cette prévision. Bell et la B.C. Tel ont soutenu que le degré de pénétration du marché prévu est trop faible. La CBTA et autres et le Directeur était d'avis que les extrapolations étaient exagérées; l'Ontario était essentiellement d'accord avec la prévision.
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Bell a prévu qu'avec des rabais de 20 % du CNCP et sans réaction de sa part, le CNCP capturerait 17 % du marché du SICT/WATS de Bell d'ici 1995. Bell a prévu qu'avec une réaction de sa part, le CNCP ne capturerait que 14 % du marché. La B.C. Tel a prévu que, sans réaction de sa part, le CNCP capturerait 20 % de son marche du SICT et 6 % de son marché du service WATS d'ici 1995. D'après ces hypothèses, Bell et la B.C. Tel ont chacune évalué les répercussions d'ordre financier sur leurs recettes et les majorations tarifaires du service local qui s'imposeraient pour les compenser pleinement.
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Les estimations des majorations tarifaires nécessaires du service local, par abonne après 10 ans, s'échelonnaient de 0,55 $ par mois à 4,90 $ par mois en dollars de 1984, et compte tenu de paiements de contribution du CNCP de zéro à 0,29 $ par minute.
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La CBTA et autres et le Directeur se sont opposés aux arguments de Bell et de la B.C. Tel concernant l'ampleur des majorations tarifaires du service local reliées à la concurrence. La CBTA et autres ont soutenu que les compagnies de téléphone avaient exagéré ces majorations. Ils estiment que la pénétration réelle du marché par le CNCP serait très faible, ce qui, jumelé à un mécanisme de contribution, réduirait au minimum les répercussions sur les tarifs du service local.
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Le Directeur a déclaré qu'il est inapproprié et trompeur d'avancer que les recettes du service interurbain subventionnent le service local, si une telle position est fondée sur une attribution arbitraire des coûts d'accès au service local. De l'avis du Directeur, la preuve donne à entendre que les tarifs du service local n'augmenteraient pas au Canada, si la requête du CNCP était approuvée. De plus, le Directeur a fait valoir que Bell et la B.C. Tel ont démontré de façon concluante qu'une concurrence accrue, dans leurs territoires d'exploitation respectifs, n'aurait pas de répercussions importantes sur les tarifs du service local. Quoi qu'il en soit, le Conseil pourrait suivre la situation de près et, éventuellement, déterminer quelles majorations, s'il en est, devraient être permises.
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Plusieurs parties, notamment l'ACC, la FCC, les FAPG et autres, l'ONAP, le Québec et le STT, ont soutenu que l'une des questions les plus importantes dans la présente instance est les répercussions de la concurrence sur le principe de l'universalité du service téléphonique local. L'ACC, les FAPG et autres et le STT n'ont pas été convaincus que le CNCP avait présenté une proposition de contribution qui n'influerait pas sur le tarif du tarif local et préserverait l'universalité du service téléphonique local.
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i) Répercussions sur les autres compagnies canadiennes de téléphone
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Les répercussions d'ordre financier de la concurrence intercirconscription sur les compagnies de téléphone autres que Bell et la B.C. Tel seront étudiées sous les trois rubriques suivantes:
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- l'interconnexion du service Broadband du CNCP au réseau téléphonique public interurbain;
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- l'accès des abonnés de compagnies de téléphone autres que Bell et la B.C. Tel au réseau du CNCP ou à partir de ce réseau; et
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- la modification du niveau des recettes disponibles aux fins du partage et la répartition des recettes en vertu du Régime de partage des revenus (RPR) de Telecom Canada.
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1) Interconnexion du service Broadband du CNCP au réseau téléphonique public interurbain
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Le service Broadband est un service de communications par commutation de circuits, assurant la transmission directe d'abonné à abonné de signaux numériques ou analogiques. Le CNCP a proposé d'interconnecter son réseau Broadband à son réseau téléphonique public interurbain (RTPI) grâce auquel les usagers du service Broadband auraient accès au réseau téléphonique public commuté dans les territoires de Bell et de la B.C. Tel. Les abonnes du service Broadband dans les territoires d'exploitation des membres de Telecom Canada où le CNCP n'a pas d'interconnexion de réseau pourraient avoir accès au RTPI soit dans le territoire de la B.C. Tel, soit dans le territoire de Bell.
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Le CNCP s'est engage à ne pas augmenter le nombre d'abonnés du service Broadband ni d'élargir ce dernier. Compte tenu de cet engagement et du nombre restreint d'usagers du service Broadband, le CNCP estime que les répercussions de l'interconnexion sur son RTPI sont négligeables.
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Un certain nombre de parties, notamment l'AGT, la MT&T et autre, la N.B. Tel et la Newfoundland Tel, ont formulé des objections. Elles ont avancé, en général, que leurs recettes diminueraient si les usagers du service Broadband situés dans leurs territoires pouvaient avoir accès au RTPI du CNCP et elles ont fait valoir que le Conseil ne devrait pas permettre un tel accès. La MT&T et autre sont allées plus loin, soutenant qu'aucun service de ligne directe s'étendant à l'extérieur des territoires de Bell et de la B.C. Tel ne devait être interconnecté au RTPI.
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2) Accès aux territoires des compagnies de téléphone autres que Bell et la B.C. Tel ou à partir de ces territoires
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En contre-interrogatoire par l'avocat de l'AGT, le CNCP a consenti à un certain nombre de restrictions visant à empêcher l'accès aux territoires des autres membres de Telecom Canada et à partir de ces territoires. Il a également consenti à ne pas assurer l'accès à partir des territoires des compagnies indépendantes.
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Toutefois, le CNCP a affirmé qu'il ne projetait pas de bloquer les appels à destination des territoires des compagnies indépendantes, étant donné que cela n'influerait pas sur leurs recettes.
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La CITA a soutenu qu'au contraire, il y aurait des répercussions d'ordre financier parce que le trafic d'arrivée utiliserait les installations des compagnies indépendantes sans indemnisation. De plus, l'accord de trafic entre Bell et les compagnies indépendantes prévoit l'indemnisation pour appels d'arrivée, les appels de départ servant à identifier les appels dans chaque direction. L'Ontario était d'accord avec la CITA. Il a soutenu que, par conséquent, Bell disposerait de moins de recettes globales à verser aux compagnies indépendantes aux fins de partage. Il a signalé que, parallèlement, les coûts d'installations desservant le trafic du RTPI ne seraient pas réduits.
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3) Régime de partage des revenus de Telecom Canada
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Pour ce qui est des répercussions d'ordre financier de la concurrence sur les compagnies de téléphone autres que Bell et la B.C. Tel, la pièce 17 de Bell présente des estimations de ces répercussions sur la part des recettes de Telecom Canada revenant à ses membres. L'AGT a indique que, pour l'ensemble des Prairies, il y aurait une réduction des recettes de 5,2 % d'ici 1995. La N.B. Tel a déclaré que si, comme il a été estimé dans la pièce 17 de Bell, les recettes des Maritimes étaient réduites de 3,6 %, ces recettes diminueraient de 2,7 %, c'est-à-dire quatre millions de dollars, entraînant une augmentation de 10 % des tarifs du service local. Les chiffres comparables pour la Newfoundland Tel étaient une perte de recettes de 3,5 millions de dollars, entraînant une augmentation de 18 % des tarifs du service local. La Newfoundland Tel et la N.B. Tel n'ont cependant pas été d'accord avec les hypothèses sous-tendant cette pièce. La MT&T et autre ont prévu une augmentation de 3,6 % des tarifs du service local si les recettes des Maritimes était réduites de 3,6 %.
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L'étude de la Peat, Marwick a présenté une autre estimation des répercussions d'ordre financier sur les membres de Telecom Canada autres que Bell et la B.C. Tel, posant par hypothèse que la concurrence ne serait permise que dans les territoires de Bell et de la B.C. Tel et que ces deux compagnies perdraient 20 % de leur trafic interurbain de base transcanadien et intra-compagnie. Il est également supposé dans l'étude que les appels de départ dans le territoire de Bell et de la B.C. Tel pouvaient avoir un point d'arrivée dans les territoires de tous les membres de Telecom Canada. En vertu de ces hypothèses, il est estimé dans l'étude que la perte de recettes des autres compagnies de téléphone et les majorations connexes en recettes du service local qui seraient nécessaires, dans l'hypothèse que les accords de partage ne seraient pas négocies de nouveau. Les augmentations des recettes du service local s'échelonnaient d'environ 4 % pour les Maritimes et à 5 % à 10 % pour les Prairies.
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Le Conseil des premiers ministres des Maritimes et les gouvernements du Manitoba et de la Saskatchewan se sont opposés, dans des mémoires présentes aux audiences régionales, à la requête du CNCP à cause des répercussions sur les compagnies de téléphone (et leurs abonnes) ne relevant pas du Conseil. D'après eux, la requête du CNCP soulevait une question de politique publique très importante: la disponibilité continue du service téléphonique local à des tarifs raisonnables. Ils ont soutenu que des questions de politique de télécommunications aussi fondamentales devraient être réglées par les gouvernements plutôt que par le Conseil.
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Le gouvernement de la Colombie-Britannique, tout en favorisant la concurrence, était fondamentalement d'accord avec ces parties quant au besoin pour le gouvernement de toucher les questions touchant la politique nationale des télécommunications.
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L'AGT, la Manitoba Tel, la MT&T et autre, la N.B. Tel et la Newfoundland Tel ont toutes avancé que le CNCP devrait effectuer des paiements de contribution pour compenser la perte de recettes de toutes les compagnies de téléphone par suite de l'approbation de la requête. Une telle indemnisation serait nécessaire pour protéger l'universalité du service dans leurs territoires. L'AGT et la Manitoba Tel ont toutes les deux fait remarquer que, dans la décision 79-11, le Conseil s'est prononcé contre l'indemnisation pour perte d'affaires, mais elles ont avancé que les circonstances étaient suffisamment différentes dans la présente instance pour la justifier.
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L'Ontario a exprime une inquiétude semblable concernant les compagnies de téléphone indépendantes de l'Ontario.
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En réponse à des suggestions que la contribution puisse compenser cette perte de recettes, le CNCP a soutenu qu'il ne devrait effectuer des paiements de contribution qu'aux compagnies de téléphone avec lesquelles il a le droit d'interconnecter pour exploiter son RTPI soit Bell et la B.C. Tel, si la présente requête était approuvée.
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Le CNCP a mis en question le bien-fondé du transfert de contribution aux compagnies de téléphone dont les installations ne sont pas utilisées pour fournir les services en question. A cet égard, le CNCP a soulevé la question de savoir si les recettes générées dans le territoire de Bell et de la B.C. Tel devaient subventionner les tarifs du service local dans les territoires des autres membres de Telecom Canada.
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Le CNCP a déclaré qu'il se propose de demander l'interconnexion avec les autres compagnies de téléphone et il a mentionné qu'il leur verserait des paiements de contribution, une fois les ententes concernant l'interconnexion en place. Les deux exceptions à cet égard sont la Terra Nova et la Norouestel. Le CNCP a mentionné qu'en vertu d'un accord entre le Canadien National et les Entreprises Canadien Pacifique Limitée, le territoire du CNCP comprend l'ensemble du Canada, sauf les territoires d'exploitation de la Norouestel et de la Terra Nova, et le CNCP est donc dans l'impossibilité d'entrer en concurrence avec elles.
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La CBTA et autres ont également avancé que les paiements de contribution devraient être fondés sur l'utilisation des installations. Dans ce contexte, la CBTA et autres ont signalé que le RPR actuel, avec son ensemble commun de recettes et de coûts, pourrait aller à l'encontre de la concurrence dans certains territoires; ainsi, il pourrait être de plus en plus difficile de justifier la contribution à une région particulière à l'égard de trafic passant entièrement dans une autre région. Elles ont conclu que la préservation du RPR ou les versements de contribution particuliers ne devaient pas être perçus comme une fin en soi et ne devaient donc pas être estimes comme un facteur pertinent dans la décision du Conseil.
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3. Conclusions
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Après examen de la preuve versée au dossier en ce qui concerne les avantages et les inconvénients de permettre l'entrée en concurrence du CNCP sur le marché du SICT/WATS, le Conseil a conclu que l'approbation de la requête du CNCP ne serait pas dans l'intérêt public. En conséquence, le Conseil rejette la requête du CNCP.
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Le Conseil a étudié la preuve présentée dans la présente instance au sujet des avantages qui pourraient résulter de l'entrée en concurrence sur le marché du SICT/WATS, notamment des tarifs moindres pour le SICT/WATS, un plus grand choix pour les abonnés, une plus grande réaction des fournisseurs et un rythme accéléré de diffusion de nouvelles techniques.
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Pour ce qui est des répercussions possibles de la concurrence dans le marché du SICT/WATS sur les tarifs, le Conseil estime que le désir des participants au marché de réagir aux prix des concurrents créerait des pressions accrues en faveur de la réduction des tarifs du SICT/WATS au niveau du prix de revient. De même, une telle concurrence serait susceptible d'entraîner des pressions en faveur de l'augmentation de la productivité et de la réduction des coûts, économies qui se traduiraient probablement par des tarifs du SICT/WATS moindres. Des tarifs du SICT/WATS moindres auraient, quant à eux, des répercussions positives sur le rendement de l'économie canadienne dans son ensemble.
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En ce qui concerne le choix de l'abonné et la réaction des fournisseurs, le Conseil estime que la concurrence se traduirait probablement par une innovation et une souplesse accrues en matière de tarification et de marketing des services intercirconscriptions. De même, elle aboutirait probablement à l'introduction de nouveaux services et de nouvelles options de services mieux conçus pour satisfaire aux besoins particuliers des abonnés et à la prestation de toute une gamme d'options de qualité du service à des prix varies.
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Quant au rythme de diffusion de nouvelles techniques, le Conseil fait remarquer que l'introduction plus rapide d'installations améliorées de commutation et de transmission est susceptible de résulter d'un marche concurrentiel.
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Le Conseil estime que ces avantages pourraient provenir de la concurrence sur le marché du SICT/WATS, mais il est d'avis que l'approbation de la requête du CNCP n'offrirait pas ces avantages prévus dans une large mesure dans tous les territoires d'exploitation de Bell et de la B.C. Tel. En particulier, le Conseil n'est pas convaincu que le CNCP pourrait remplir l'engagement qu'il a pris d'assurer un service universel et d'offrir des rabais de l'ampleur envisagée dans son plan d'exploitation.
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Pour en arriver à cette conclusion, le Conseil a évalué avec soin la preuve portant sur la question de savoir si le CNCP est financièrement apte à offrir le service proposé et de faire parallèlement des paiements de contribution équivalant à ceux de Bell et de la B.C. Tel aux fins du recouvrement des coûts d'accès.
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En ce qui concerne le niveau de contribution, Bell et la B.C. Tel ont fourni des estimations fondées sur les résultats de la méthode du partage des coûts en cinq. Compte tenu de ses conclusions exposées à la Partie IV ci-dessous au sujet des résultats de la méthode du partage des coûts en cinq, le Conseil est d'avis que, d'ici la mise en oeuvre des exigences établies dans la décision Télécom CRTC 85-10 du 25 juin 1985, intitulée Enquête sur les méthodes comptables et analytiques des sociétés exploitantes de télécommunications: Phase III - Le prix de revient des services existants (la décision 85-10), les niveaux de contribution tirés de la méthode du partage des coûts en cinq constituent des approximations de l'ampleur générale des pleins niveaux de contribution. Compte tenu de cette preuve, le Conseil juge que les tarifs existants du SICT/WATS comportent une contribution moyenne de l'ordre de 0,30 $ la minute.
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Dans sa réponse à la question écrite CNCP(CRTC)5Oct84-1302, le CNCP a présente ses prévisions financières pour une période de 10 ans concernant son SICT/WATS propose, en se fondant sur les hypothèses ci-après: (1) obtention d'une part du marché d'environ 8 % sur 10 ans; (2) paiements de contribution équivalant à 0,115 $ la minute; (3) établissement de prix de 20 % à 30 % inférieurs aux prix courants des compagnies de téléphone et majoration des prix à un taux légèrement inférieur à celui de l'inflation. Compte tenu de ces hypothèses, les recettes nettes du CNCP seraient, selon sa preuve, négatives pour les quatre premières années visées par ses prévisions, mais, pour l'ensemble de la période de 10 ans, le taux de rendement interne du projet s'établirait à 20,6 %.
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Si ces hypothèses étaient modifiées de manière que le CNCP soit tenu de verser une contribution intégrale, et en supposant que le CNCP maintienne les rabais prévus, le CNCP aurait des recettes nettes négatives pour chacune des 10 années de la période visée par ses prévisions. En conséquence, le taux de rendement interne du projet fléchirait bien au-dessous de ce que le Conseil considérerait comme Étant un niveau raisonnable. Si, comme le CNCP l'a posé par hypothèse dans le cas des niveaux de prix des compagnies de téléphone, les niveaux de contribution augmentaient au fil des ans, les résultats financiers seraient encore plus faibles.
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De plus, de l'avis du Conseil, la preuve du CNCP a révélé que, même si ses prix correspondaient exactement à ceux des compagnies de téléphone, il resterait incapable de générer un taux de rendement interne que le Conseil considérerait comme étant raisonnable, tout en versant des paiements de contribution égaux à ceux de Bell et de la B.C. Tel et devant, par hypothèse, augmenter à un rythme correspondant à celui qui a été supposé pour les prix du SICT/WATS de Bell et de la B.C. Tel.
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Si le Conseil approuvait la requête du CNCP et exigeait que ce dernier verse des paiements de contribution égaux à ceux de Bell et de la B.C. Tel, le CNCP serait financièrement restreint à offrir des rabais très limités et à desservir un nombre limité de voies d'acheminement. Il en résulterait une diminution sensible d'un certain nombre d'avantages de la concurrence susmentionnés.
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Par exemple, le Conseil estime que les avantages relatifs au choix de l'abonné et à la réaction des fournisseurs ne vaudraient, à court comme à long terme, que pour un petit nombre d'usagers qui ont beaucoup recours au service interurbain ou ceux qui vivent dans le nombre limité de zones de desserte choisies par le CNCP pour l'entrée en concurrence.
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Pour ce qui est de la prestation d'une gamme d'options de qualité du service, le Conseil estime également que l'avantage qui pourrait résulter de l'entrée en concurrence du CNCP serait sensiblement réduit du fait du nombre limité d'abonnés que le CNCP serait financièrement capable de desservir. De plus, si des normes de qualité du service n'étaient pas imposées au CNCP, il faudrait s'attendre à ce que Bell et la B.C. Tel veuillent obtenir la même souplesse en ce qui concerne la qualité du service. Dans ce cas, le Conseil se préoccupe de ce que les compagnies de téléphone, tout en maintenant une qualité du service acceptable pour les voies d'acheminement interurbain qui font l'objet de la concurrence, veuillent probablement chercher à obtenir l'autorisation de dispenser un service de qualité moindre pour les voies d'acheminement non assujetties à la concurrence.
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Par ailleurs, si le Conseil devait imposer au CNCP les mêmes normes de qualité du service qui s'appliquent aux compagnies de téléphone, les avantages de la concurrence reliés à la disponibilité d'une gamme d'options de qualité du service en seraient davantage réduits.
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De même, le Conseil estime que les avantages de prix devant provenir de la concurrence seraient gravement compromis, du fait de la capacité limitée du CNCP d'offrir des rabais sensibles aux abonnes dans l'ensemble des territoires d'exploitation de Bell et de la B.C. Tel. Cela aurait pour résultat de réduire les répercussions positives sur l'économie canadienne qui devraient autrement découler de l'entrée en concurrence sur le marche du SICT/WATS. En outre, tel qu'il en est question à la Partie IV ci-dessous, le Conseil estime que tout avantage d'une réduction des tarifs du SICT/WATS, jugé nécessaire ou souhaitable, pourrait s'obtenir sans entrée en concurrence.
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Quant aux prix calcules en fonction de la moyenne du prix d'acheminement, si le CNCP était financièrement incapable de respecter l'engagement qu'il a pris de dispenser le service dans l'ensemble des territoires d'exploitation de Bell et de la B.C. Tel, le Conseil se préoccupe de ce que les compagnies de téléphone puissent vouloir réagir en offrant des prix concurrentiels pour les voies choisies par le CNCP pour l'entrée en concurrence. Le Conseil pourrait exiger que les compagnies de téléphone maintiennent les prix calculés en fonction de la moyenne du prix d'acheminement, mais cela, dans les circonstances, conférerait au CNCP un avantage artificiel en matière de tarification. Cela étant, le Conseil entrevoit une tendance progressive, mais probablement irréversible, à s'écarter du principe selon lequel les abonnés du service téléphonique devraient, en règle générale, payer pour le SICT des tarifs comparables dans le cas d'appels sur des distances comparables.
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L'importance des avantages à retirer de la concurrence pourrait être sensiblement accrue si la requête du CNCP était approuvée avec un rabais de contribution suffisant pour que son projet de SICT/WATS soit plus rentable. Toutefois, si le Conseil approuvait la requête du CNCP avec un tel rabais de contribution, il considérerait comme étant très risqué le fait de permettre l'entrée non économique sur le marché du SICT/WATS, compte tenu de la hausse des coûts de prestation du service qui s'ensuivrait. Cependant, bien que la preuve mette en jeu la question de savoir si, oui ou non, l'entrée en concurrence du CNCP serait économique, le Conseil n'a pas tiré de conclusion quant à savoir si le marché du SICT/WATS constitue ou non un monopole naturel.
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Le Conseil estime également que, si le CNCP se voyait accorder un rabais de contribution suffisant pour rendre son SICT/WATS rentable, la contribution globale du marché du SICT/WATS à la prestation du service local par Bell et la B.C. Tel serait réduite. Si le Conseil approuvait la requête du CNCP dans ces conditions, il se trouverait à consentir aux abonnés du CNCP des avantages au détriment des abonnés actuels du téléphone, sous la forme de tarifs du service local plus élevés.
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Si le Conseil devait approuver la requête du CNCP sans rabais de contribution, il prévoit que, compte tenu de la preuve concernant la capacité financière du CNCP, le CNCP chercherait dans un proche avenir à faire approuver par le Conseil un rabais de contribution important. Dans un tel cas, le Conseil s'inquiète de ce que ses choix de mesures de réglementation visant à protéger les intérêts de l'ensemble des abonnés du service téléphonique soient limités, le CNCP se trouvant déjà sur le marché. Le Conseil croit fermement qu'une telle limitation ne devrait pas être imposée à sa capacité de garantir que la structure des prix des services interurbain et local pondère équitablement la nécessité de tarifs du service interurbain moins élevés et la nécessité de tarifs du service local abordables.
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Le Conseil fait état d'une préoccupation connexe, soit la nécessité d'une intervention sensiblement accrue en matière de réglementation si la requête du CNCP était approuvée. Un des avantages prévus de la concurrence est la capacité de s'en remettre de plus en plus aux forces du marche, plutôt qu'à l'organisme de réglementation, pour établir une base juste et raisonnable de prestation du service aux consommateurs. Toutefois, l'incapacité du CNCP de verser une pleine contribution durant au moins 10 ans sous-entend que l'on ne pourrait se fier aux forces du marché au cours de cette période; au contraire, le Conseil devrait alors jouer constamment le rôle de contrôleur du niveau approprié de tout rabais de contribution ainsi que de la qualité et des prix des services dispensés par le CNCP et les compagnies de téléphone. Même si la requête du CNCP devait être approuvée sans rabais de contribution, indépendamment des observations qui précèdent, le Conseil serait tenu d'intervenir activement dans la réglementation de ce marché pour une période de plus de 10 ans.
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Enfin, pour ce qui est des répercussions possibles de l'entrée en concurrence du CNCP sur les compagnies de téléphone non réglementées par le gouvernement fédéral, le Conseil estime que toute répercussion directe pourrait être évitée en restreignant le trafic de départ et d'arrivée du CNCP aux territoires d'exploitation de Bell et de la B.C. Tel. Il n'y en aurait pas moins des répercussions indirectes sur ces autres compagnies de téléphone, à moins que le RPR de Telecom Canada et d'autres accords de partage des revenus ne soient modifiés. Si le CNCP était tenu de verser une pleine contribution, la preuve ne laisse pas supposer que ces répercussions seraient importantes, du fait que le CNCP n'obtiendrait qu'une faible part du marché. Si un rabais de contribution était autorisé, les répercussions s'en feraient d'autant plus sentir. Quoi qu'il en soit, il se produirait des répercussions négatives qui ne pourraient être supprimées qu'en modifiant les accords de partage des revenus ou en exigeant que le CNCP verse des paiements de contribution aux compagnies de téléphone autres que Bell et la B.C. Tel. Cette dernière option mettrait davantage en péril la capacité financière du CNCP d'offrir son SICT/WATS proposé. La première option imposerait des pressions à la hausse pour les tarifs que Bell et la B.C. Tel exigent de leurs abonnés.
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IV NIVEAU DES TARIFS DU SICT/WATS
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A. Historique
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Dans leur preuve d'avril 1984, Bell et la B.C. Tel ont toutes les deux fait valoir qu'il existe des pressions en vue de rapprocher les tarifs applicables aux services de télécommunications de leur prix de revient. Ces pressions comprendraient la menace d'évitement du trafic et de concurrence accrue et les besoins des abonnés d'obtenir des services interurbains à meilleur marché. Bell et la B.C. Tel ont également avancé que les pressions en faveur de tarifs du SICT/WATS plus bas s'accentueraient si une décision autorisant une concurrence accrue était rendue.
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La nature de ces pressions a fait l'objet de longues discussions au cours de l'instance. En réponse à des questions écrites du Conseil, Bell et la B.C. Tel ont déposé des propositions détaillées de rééquilibrage des tarifs. L'expression "rééquilibrage des tarifs" est utilisée par Bell et la B.C. Tel pour décrire le processus qui vise à rapprocher les tarifs des coûts, tout en maintenant leurs recettes nettes aux niveaux actuels. L'élément principal du rééquilibrage proposé portait sur des baisses de jusqu'à 70 % des tarifs du SICT/WATS et des majorations de jusqu'à 150 % des tarifs moyens applicables au service local de base. On envisageait également, comme partie intégrante du processus de rééquilibrage, d'apporter des modifications à d'autres tarifs, comme ceux qui sont applicables aux services réseau concurrentiels.
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B. Propositions de rééquilibrage des tarifs de Bell et de la B.C. Tel
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Au cours de l'instance, on a discute longuement des propositions de rééquilibrage présentées par Bell et la B.C. Tel ainsi que de la nature de la décision que le Conseil était appelé à rendre. En réponse à une résolution de l'ACC, le Conseil a déclaré que ni Bell ni la B.C. Tel ne lui avaient demandé d'approuver des modifications tarifaires particulières et qu'aucune décision de ce genre ne serait rendue dans la présente instance. Toutefois, le Conseil a également déclaré que la question du rapport entre les tarifs des services local et interurbain était bel et bien de son ressort dans la présente instance.
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Bell a avancé que le Conseil devait souscrire au principe du rééquilibrage des tarifs et, ainsi, manifester son intention de corriger le déséquilibre actuel entre les tarifs et le prix de revient. En contre-interrogatoire, Bell a déclaré que la reconnaissance de ce principe ne devait pas nécessairement comprendre de déclaration sur la rapidité ou l'étendue du processus de rééquilibrage, mais une invitation à Bell de procéder au rééquilibrage pour la première année, conformément à sa proposition. Bell a fait remarquer qu'au fur et à mesure de l'implantation du processus de rééquilibrage, on pourrait en adapter la rapidité et l'étendue à l'expérience acquise à ce moment-là et que toute modification tarifaire particulière devrait être approuvée par le Conseil dans le cadre d'un processus public. La B.C. Tel a déclaré qu'il serait souhaitable de préciser, dans la décision, la date du début, la durée et l'étendue du rééquilibrage. Compte tenu de la complexité de la question, cependant, la B.C. Tel a reconnu qu'il serait peut-être impossible pour le Conseil de faire plus que de souscrire au principe. La B.C. Tel a avance qu'une fois le principe reconnu par le Conseil, il devait s'ensuivre un processus public, avec examens périodiques visant à élaborer les détails du programme.
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L'AGT et la N.B. Tel ont convenu que le principe du rééquilibrage devait être approuvé. L'AGT a ajouté que le Conseil devait établir le cadre nécessaire pour mettre en oeuvre le rééquilibrage des tarifs par Bell et la B.C. Tel au cours d'une période raisonnable et avec les mesures de sauvegarde appropriées en vue de protéger l'universalité du service.
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L'ACC, la CBTA et autres, la FCC, les FAPG et autres, l'ONAP, l'Ontario, le Québec et le STT se sont opposés aux propositions de rééquilibrage des tarifs de Bell et de la B.C. Tel. La MT&T et autre ont déclaré que le CRTC ne devait pas se prononcer sur cette question avant d'avoir reçu des instructions du gouvernement. La MAPO et la Hurontario ont avancé, respectivement, que la politique sociale exigeait que le service interurbain apporte une contribution plus importante que le service local aux coûts fixes et que la majorité des abonnés préconisaient que le service interurbain continue de subventionner le service local. La vaste majorité des observations reçues dans l'instance étaient contre des modifications aux structures tarifaires existantes.
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L'ACC a déclaré que peu d'abonnés appuyaient le rééquilibrage, en dépit des déclarations de Bell concernant les pressions d'abonnés en faveur de tarifs interurbains plus bas. Néanmoins, si l'on devait envisager le rééquilibrage, il faudrait tenir un processus public complet en vue d'étudier tant le principe du rééquilibrage des tarifs que sa mise en oeuvre, Bell et la B.C. Tel devant justifier leurs positions. En outre, l'ACC a déclaré que les abonnés n'avaient pas été dûment notifiés de la requête et que toute décision de majorer les tarifs leur porterait préjudice. La FCC et les FAPG et autres ont protesté contre le défaut de notification des abonnés. La FCC s'est opposée au rééquilibrage parce qu'il viole les principes établis en matière d'interfinancement et de calcul de la moyenne en fonction de l'acheminement. Les FAPG et autres et le Québec ont avancé qu'une décision du gouvernement s'imposait pour une question de cette importance. Le Québec a déclaré que le Conseil devait se limiter au règlement des questions soulevées par le rééquilibrage et il a soutenu que, de toute manière, des majorations tarifaires du service local de l'ampleur proposée seraient inacceptables. L'Ontario a fait valoir que si le rééquilibrage des tarifs était approuvé en principe, il ne devait être mis en oeuvre qu'après un processus public complet et notification des abonnés. Le Directeur a déclaré qu'il n'était pas nécessaire de régler la question du rééquilibrage des tarifs au cours de la présente instance.
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La B.C. Rail, le CNCP et la CTG ont déclaré que la question du rééquilibrage ne s'appliquait pas à leur requête ou, dans le cas de la CTG, à la question de la revente et du partage. La Newfoundland Telephone a déclaré que si le rééquilibrage devait être approuvé, tout processus devrait être progressif et la décision du Conseil ne devait porter que sur le principe. La Terra Nova a déclaré que le rééquilibrage est inévitable, avec ou sans concurrence.
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C. Preuve concernant le prix de revient
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Pour ce qui est du rééquilibrage des tarifs, Bell et la B.C. Tel ont déclaré qu'un objectif important consiste à rapprocher les recettes provenant des catégories particulières de services de leur prix de revient. Bell et la B.C. Tel estiment que l'élément principal du rééquilibrage des tarifs devrait être le recouvrement de tous les coûts d'accès à partir, soit des recettes du service local, soit d'une catégorie distincte de recettes des services d'accès, avec une réduction compensatoire des coûts recouvrés des recettes provenant du service interurbain à communications tarifées.
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1. Résultats de l'étude du partage des coûts en cinq
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Dans la présentation de leurs propositions de rééquilibrage des tarifs, Bell et la B.C. Tel se sont appuyées en grande partie sur les résultats de l'étude du partage des coûts en cinq, modifiés de façon à inclure une catégorie distincte de services d'accès. Les résultats pour chaque compagnie sont résumés ci-dessous:
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Résultats de l'étude du partage des coûts en cinq de Bell, 1983
(millions de dollars)
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Service local Service interurbain Services d'accès
Recettes 1 389 1 988 0
Prix de revient 868 626 1 762
Différence 521 1 362 (1 762)
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Services réseau concurrentiels Services de terminaux concurrentiels
Recettes 386 878
Prix de revient 317 834
Différence 69 44
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Services communs
Recettes 99
Prix de revient 333
Différence (234)
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Résultats de l'étude du partage des coûts en cinq de la B.C. Tel, 1982
(millions de dollars)
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Service local Service interurbain Services d'accès
Recettes 249,4 474,2 0
Prix de revient 174,2 169,6 353,8
Différence 75,2 304,6 (353,8)
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Services réseau concurrentiels Services de terminaux concurrentiels
Recettes 95,6 142,5
Prix de revient 45,9 165,4
Différence 49,7 (22,9)
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Services communs
Recettes 47,7
Prix de revient 100,5
Différence (52,8)
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En conformité avec la méthode de Bell et la décision 85-10, le Conseil a rajusté les résultats prévus pour la B.C. Tel de façon à inclure dans la catégorie des coûts d'accès, certains coûts de centraux non tributaires du trafic que la B.C. Tel avait inclus dans la catégorie du service local.
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Un certain nombre de parties, y compris l'ACC, l'Ontario et le Québec, ont déclaré qu'il ne conviendrait pas de procéder au rééquilibrage des tarifs avant la fin de la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient. Elles ont fait valoir que les résultats de la décision 85-10 sont nécessaires pour déterminer l'alignement actuel des tarifs et du prix de revient. De plus, la CBTA et autres ont avancé que la méthode du partage des coûts en cinq accuse un certain nombre de lacunes qui en empêchent l'utilisation. Bell et la B.C. Tel ne sont pas d'accord. Elles ont fait valoir que la méthode modifiée d'établissement du prix de revient fondée sur le RPR, adoptée par le Conseil dans la décision 85-10, donnerait des résultats fort semblables à ceux de la méthode du partage des coûts en cinq.
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Après examen de la preuve, le Conseil a conclu qu'il pourrait exister d'importantes différences entre les résultats du prix de revient établis d'après une méthode modifiée fondée sur le RPR et ceux établis d'après la méthode du partage des coûts en cinq. Toutefois, le Conseil est d'avis que les résultats de l'étude du partage des coûts en cinq sont assez fiables pour permettre de conclure que, pour le moment, ni la catégorie des services réseau concurrentiels ni celle des services terminaux concurrentiels n'apportent de contribution importante au recouvrement des coûts de la catégorie des services d'accès, qu'en ce qui concerne les catégories des services local et interurbain, les recettes dépassent les coûts et que l'excédent des recettes provenant du service interurbain sur les coûts est le facteur le plus important dans le recouvrement des coûts d'accès.
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2. Recouvrement des coûts d'accès
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Bell et la B.C. Tel ont affirmé que les coûts d'accès devaient être recouvrés à partir des frais du service local. Elles ont soutenu que les coûts d'accès ne sont pas tributaires de l'utilisation, qu'ils ne varient pas en fonction de l'utilisation du service interurbain ou du service local, mais seulement selon le nombre d'abonnés au réseau téléphonique, et que les abonnés devraient se voir imputer des tarifs qui recouvrent directement les coûts du service fourni.
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Deux arguments ont été soulevés contre la position de Bell et de la B.C. Tel. Premièrement, M. J.W. Wilson, témoin du Directeur, a exprimé l'opinion que les coûts d'accès sont, de fait, largement tributaires du trafic et qu'en conséquence, le recouvrement fonde sur les coûts devrait se faire par des tarifs tributaires de l'utilisation. M. Wilson a proposé que la partie des coûts d'accès non tributaire du trafic soit répartie entre le service interurbain et le service local.
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L'ACC a soutenu qu'il ne conviendrait pas de se pencher sur des questions reliées au recouvrement des coûts avant la fin de la Phase III.
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Conformément à la décision 85-10, le Conseil a conclu que les coûts d'accès ne sont généralement pas tributaires de l'utilisation, mais ils varient directement en fonction du nombre d'abonnés ayant accès au réseau. Par conséquent, si les tarifs devaient être entièrement fondés sur les coûts, les coûts d'accès seraient recouvrés au moyen de tarifs fixes imposés à tous les abonnés qui ont accès au réseau. Ces tarifs fixes pourraient être identifiés séparément des tarifs mensuels actuellement en vigueur pour le service local, mais l'imposition de ces nouveaux tarifs, pour les abonnés du service local ordinaire, correspondrait à une majoration des tarifs existants du service local. Si une méthode de tarification fondée entièrement sur les coûts devrait être adoptée, la preuve dont est actuellement saisi le Conseil révèle qu'il s'ensuivrait une majoration des tarifs du service local ordinaire de l'ordre de plus de 100 %. Par contre, les tarifs du SICT/WATS baisseraient de plus de 50 %.
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D. Le pour et le contre du rééquilibrage des tarifs
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La preuve décrite ci-dessus laisse supposer que des tarifs fondés sur les coûts signifieraient des tarifs de service local de base beaucoup plus élevés et des tarifs du SICT/WATS beaucoup plus bas. Reste à savoir s'il est nécessaire ou souhaitable de s'orienter vers des tarifs fondés sur les coûts, comme il est envisagé dans les propositions de rééquilibrage de Bell et de la B.C. Tel et, dans l'affirmative, jusqu'à quel point.
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1. Évitement et rééquilibrage des tarifs
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A l'appui de leurs propositions de rééquilibrage, Bell et la B.C. Tel ont déclaré que le fait de rapprocher leurs tarifs des coûts réduirait les possibilités d'évitement actuelles et les incitatifs à cet égard. Dans son mémoire de preuve, Bell a déclaré que:
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... l'évitement signifie qu'un abonné des services de télécommunications décide d'utiliser des installations qui ne sont pas fournies par la compagnie de téléphone. L'évitement peut être soit économique soit non économique. Il est dit économique lorsque le prix coûtant est inférieur à ce qu'il en coûte à la compagnie de téléphone pour fournir un service semblable ... L'évitement n'est pas économique si, en raison des tarifs artificiellement élevés de la compagnie de téléphone, on a recours à des services et à des équipements dont le prix coûtant est supérieur à ceux que la compagnie de téléphone pourrait offrir.
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Bell et la B.C. Tel étaient d'avis que les tarifs actuels, surtout en ce qui concerne le service interurbain, dépassent suffisamment les coûts pour créer un incitatif puissant à l'évitement non économique, particulièrement en ce qui concerne les grands usagers. Elles ont avancé qu'un tel évitement entraîne une perte de contribution de la part des services évités et exerce une pression à la hausse sur les tarifs des compagnies de téléphone. D'autre part, des tarifs plus élevés augmentent l'incitatif à l'évitement et, au fur et à mesure que les usagers quittent le réseau téléphonique, les investissements de la compagnie de téléphone peuvent figer. D'après elles, une fois l'évitement survenu, il est irréversible dans la plupart des cas, car les personnes qui y auront recours auront, à ce moment-là, effectué des investissements fixes importants dans leurs propres installations.
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Bell et la B.C. Tel ont soutenu que l'évitement imposera éventuellement un rééquilibrage des tarifs à cause des effets des réductions de la contribution des services évités. En outre, elles ont fait valoir que, sans rééquilibrage, les investissements de la compagnie de téléphone figés par le détournement du trafic des réseaux de la compagnie de téléphone entraîneront des tarifs plus élevés que ce ne serait le cas si l'évitement était empêché par des tarifs rééquilibrés. Bref, Bell et la B.C. Tel sont d'avis que le rééquilibrage est non seulement inévitable, mais qu'il aidera aussi à contrôler les tarifs.
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L'AGT a appuyé la position de Bell et de la B.C. Tel. L'ACC, le Directeur, les FAPG et autres, l'Ontario, le Québec et le STT l'ont rejetée pour plusieurs raisons. Premièrement, aucune preuve que l'évitement est une menace grave n'a été présentée. Deuxièmement, la preuve de Bell et de la B.C. Tel sur l'évitement s'appuyait trop sur l'expérience des États-unis. Troisièmement, l'incitatif à l'évitement ne pouvait être démontré sans renseignements complets sur le prix de revient. Quatrièmement, dans la mesure où il existe une menace d'évitement, les compagnies de téléphone ont su convenablement y réagir. Enfin, il faudrait, avec ou sans rééquilibrage, prendre des mesures pour restreindre l'évitement, particulièrement par le biais des États-unis.
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Le Conseil est d'avis qu'un programme de rééquilibrage des tarifs réduirait l'incitatif à l'évitement. Toutefois, il estime, pour les raisons suivantes, que Bell et la B.C. Tel ont exagéré la gravité actuelle de la menace d'évitement des installations des compagnies de téléphone au Canada.
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Premièrement, le Conseil note que, dans la mesure où les tarifs du SICT/WATS dépassent considérablement les coûts et créent ainsi, pour les usagers, un incitatif à la recherche de solutions de rechange, ces usagers ont, depuis quelque temps, le choix de louer d'autres services, comme des lignes privées intercirconscriptions, à des tarifs de beaucoup inférieurs à ceux du SICT/WATS. L'évitement du SICT/WATS ne se produira donc, en général, que dans les cas où il peut se faire à un coût moindre que les tarifs imposés pour ces autres services par les compagnies de téléphone. Le Conseil note que la preuve dans la présente instance ne laisse pas supposer qu'il existe une grande disparité entre les tarifs et les coûts de ces autres services.
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Deuxièmement, plusieurs facteurs, notamment les exigences du ministère des Communications en matière d'attribution de licences d'exploitation du spectre et la disponibilité limitée de servitudes, contribuent à l'heure actuelle à restreindre ou à exclure les occasions d'évitement.
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En ce qui concerne l'évitement par le biais des États-unis, on a présenté peu de preuves montrant jusqu'à quel point ce problème est répandu. Toutefois, le Conseil note qu'en partie en réponse à l'évitement accru du service SICT de longue distance Canada-E.-U. de la B.C. Tel, il a récemment jugé souhaitable de permettre la restructuration tarifaire du SICT Canada-E.-U. de la B.C. Tel (voir Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique - Requêtes concernant l'accès aux services téléphoniques interurbains étasuniens à rabais et la restructuration tarifaire, décision Télécom CRTC 85-7 du 4 avril 1985). On a également fait état, au cours de la présente instance, de cas où des abonnés des compagnies de téléphone utilisent des raccordements de lignes directes vers les États-unis pour se raccorder à des réseaux de SICT étasuniens, évitant ainsi les SICT canadiens.
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Dans ces circonstances, le Conseil est d'avis que, dans l'avenir immédiat, les cas d'évitement à l'intérieur du Canada ne seront pas fréquents au point de nécessiter le rééquilibrage complet des tarifs. Cependant, il estime que les occasions d'évitement, tant au Canada que par le biais des États-unis, créeront des pressions en faveur d'une diminution des tarifs du SICT/WATS et que ces pressions pourraient éventuellement s'accroître.
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2. Entrée en concurrence et rééquilibrage des tarifs
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Si l'évitement, selon la définition de Bell, se rapporte à une situation dans laquelle les abonnés utilisent des installations de télécommunications non fournies par un transporteur de télécommunications, l'entrée en concurrence se rapporte à la prestation de services de télécommunications par de nouveaux transporteurs ou par des transporteurs actuels dans des marchés nouveaux.
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Bell et la B.C. Tel ont fait valoir que tant que les tarifs seront sensiblement éloignés du prix de revient, il existera un incitatif à l'entrée en concurrence par des parties dont le prix de revient est plus élevé que celui des compagnies de téléphone, mais qui peuvent tirer avantage des marges artificielles entre les tarifs et le prix de revient des compagnies de téléphone. Bell et la B.C. Tel ont ensuite soutenu que, tout comme l'évitement, la concurrence accrue amènerait inévitablement un rééquilibrage tarifaire non contrôlé. De plus, la nature non économique d'une telle entrée ferait augmenter le coût total de la prestation de services de télécommunications. Elles ont avancé que le rééquilibrage tarifaire contrôlé s'impose pour décourager la concurrence non économique et fournir des moyens plus méthodiques et moins coûteux d'en arriver aux mêmes fins que la concurrence accrue. Enfin, Bell et la B.C. Tel ont affirmé que les avantages du rééquilibrage seraient répartis de façon plus uniforme que ceux d'une baisse concurrentielle des tarifs.
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L'AGT, la Manitoba Tel, la MT&T et autre, la N.B. Tel et la Newfoundland Telephone ont toutes convenu que l'entrée en concurrence créerait des pressions en faveur de modifications aux structures tarifaires des compagnies de téléphone. Pour elles, les paiements de contribution sont un moyen de réduire ces pressions. Plusieurs parties, notamment l'ACC, les FAPG et autres, le Québec et le STT, ont toutefois signalé un certain nombre de difficultés reliées à l'établissement d'un niveau approprié pour les paiements de contribution.
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La FCC, la Hurontario et l'ONAP ont également soutenu qu'en général, la concurrence aboutirait à d'importantes majorations tarifaires applicables au service local.
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La CTG et l'Ontario fait valoir que les frais de contribution pourraient compenser toute pression de la concurrence en faveur du rééquilibrage. La CBTA et autres ont ajouté que la stimulation du marché de l'interurbain apporterait également une aide à cet égard. Le Directeur a affirmé que les documents financiers présentés dans la présente instance n'ont pas montré que la concurrence aurait un effet important sur les tarifs du service local ou que l'entrée en concurrence serait non économique.
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En général, le Conseil convient que permettre l'entrée en concurrence dans des marchés où les tarifs dépassent le prix de revient est susceptible de créer des pressions en faveur du rapprochement des tarifs du prix de revient dans ces marchés et dans d'autres. Parallèlement, dans la mesure où les tarifs ne reflètent pas le prix de revient, il y aurait des incitatifs à une entrée en concurrence non économique. Bien qu'un système de frais de contribution puisse idéalement prévenir l'entrée en concurrence non économique et servir à mitiger toute pression à la hausse sur les tarifs du service local, le Conseil a noté ailleurs dans la présente décision un certain nombre de limitations d'ordre pratique à leur capacité de le faire. En conséquence, pour déterminer si la concurrence devrait être permise dans des marchés particuliers, le Conseil a examiné, entre autres facteurs, si la nouvelle entrée serait économique ou non et quel en serait l'impact sur les tarifs. D'après le Conseil, dans les cas où l'entrée libéralisée est permise dans la présente décision, elle ne servira ni à créer des occasions d'entrée non économique ni à exercer d'importantes pressions à la hausse sur les tarifs du service local.
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3. Répercussions économiques générales du rééquilibrage
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Bell et la B.C. Tel ont soutenu que le rééquilibrage des tarifs comporterait un certain nombre d'avantages économiques généraux. Elles ont affirmé que la réduction des tarifs actuels du SICT/WATS, qui sont supérieurs à ceux des États-Unis, placerait les entreprises canadiennes qui utilisent des services de télécommunications dans une meilleure position concurrentielle et encouragerait le développement continu et sain de l'infrastructure des télécommunications canadiennes. De façon plus générale, elles ont soutenu que la tarification fondée sur les coûts est très efficace du point de vue économique et que ce facteur revêt une importance particulière à mesure que le secteur de l'information devient un élément de plus en plus important de l'économie.
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A cet égard, Bell et la B.C. Tel ont fait état d'une étude, préparée par l'Infometrica pour Bell et déposée dans la présente instance comme la pièce 30 de Bell, où il est soutenu que si toutes les compagnies de téléphone canadiennes procédaient à un rééquilibrage complet des tarifs, il s'ensuivrait une hausse de deux milliards de dollars du PNB canadien et une baisse de 11 % du prix moyen des services de télécommunications. Bell a noté qu'une augmentation du PNB de l'ordre de deux milliards de dollars réduirait le déficit du gouvernement de 850 millions de dollars et qu'environ 70 % de ces gains se concrétiseraient si le rééquilibrage se limitait à Bell et à la B.C. Tel. La B.C. Tel a également fait état d'une étude préparée par la Wharton Econometric Forecasting Associates, dont les résultats pour les États-unis étaient généralement comparables.
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Bell et la B.C. Tel ont également fait état d'un calcul supplémentaire des avantages économiques du rééquilibrage, citée dans l'étude de la Peat, Marwick. Cette étude tentait de mesurer les gains du consommateur par suite du rééquilibrage, soit la différence entre la valeur et le prix de revient de l'extrant de télécommunications additionnel résultant du rééquilibrage. En utilisant la définition du rééquilibrage de Bell et de la B.C. Tel, l'étude de la Peat, Marwick a estimé que les gains du consommateur par suite du rééquilibrage dans tout le Canada seraient bien supérieurs à 500 millions de dollars par an.
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La CBTA et autres et le CNCP, tout en n'appuyant pas le rééquilibrage des tarifs, ont fait état de nombreux éléments de preuve concernant l'importance de tarifs du SICT/WATS plus bas pour les entreprises canadiennes et leur compétitivité à l'échelle internationale. Certains de ces éléments de preuve sont venus d'usagers témoins du CNCP, dont l'appui à la requête du CNCP était, en partie, fondé sur leur désir de voir baisser les tarifs du SICT/WATS.
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Le Directeur a déclaré qu'un écart entre les tarifs canadiens et les tarifs américains ne peut être maintenu à long terme et, tout comme un certain nombre d'autres parties, il a fait état des gains du consommateur par suite du rééquilibrage, qui ont été estimés dans l'étude de la Peat, Marwick. L'ACC a toutefois soutenu que les éléments de preuve étaient insuffisants pour établir l'étendue de tout gain économique à tirer du rééquilibrage.
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Compte tenu des éléments de preuve dans la présente instance, le Conseil estime que le rééquilibrage pourrait comporter d'importants avantages du point de vue macro-economique. Bien que les résultats quantitatifs des études de la Peat, Marwick et de Bell concernant les avantages économiques généraux du rééquilibrage n'aient pas été examinés à fond au cours de l'instance, le Conseil estime qu'ils constituent un indice des gains économiques généraux pour la société qui pourraient résulter du rééquilibrage.
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4. Répercussions du rééquilibrage sur l'accessibilité universelle, à prix abordables, du service téléphonique
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L'objection principale des opposants au rééquilibrage des tarifs est la possibilité de majoration des états de compte de la majorité des abonnés et de retrait de bon nombre d'abonnés du réseau téléphonique. Ces parties soutiennent que le contrôle des tarifs du service local vise un objectif social important en garantissant l'accès général au service téléphonique et, ainsi, augmente la valeur du service pour tous les abonnés. D'après eux, le rééquilibrage des tarifs mettrait non seulement en péril le principe de l'universalité du service, mais il réduirait également la valeur du réseau téléphonique dans son ensemble.
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A cet égard, Bell a fourni de nombreux éléments de preuve sur les répercussions de sa proposition de rééquilibrage. Bell a déclaré qu'à la fin des cinq ans nécessaires pour mettre en oeuvre sa proposition, les états de compte mensuels de 85 % des abonnés du service de résidence et ceux de 58 % des abonnés du service d'affaires seraient majorés, selon les modes d'appel existants. Bell a estimé que les majorations mensuelles pour la moyenne des abonnés du service de résidence seraient de 10 $ à 15 $ et, pour la moyenne des abonnés du service d'affaires, de 0 $ à 5 $. De plus, Bell a estimé qu'en conséquence, selon une élasticité hypothétique de la demande de -0,032 pour le service local, 160 000 abonnés du service de résidence de Bell et 20 000 abonnés du service d'affaires de Bell annuleraient leur abonnement au service téléphonique (retrait). En réponse à des questions de l'ACC, Bell a également reconnu que, si 160 000 abonnés du service de résidence se retiraient de son réseau, environ 400 000 personnes perdraient l'accès direct au service téléphonique et les abonnés économiquement faibles en seraient touchés de façon disproportionnée. Bell a toutefois déclaré que la disponibilité du service à deux abonnés pourrait faire baisser ces estimations.
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La B.C. Tel n'a pas présenté d'estimations comparables. Néanmoins, elle a déclaré que si les hypothèses de Bell étaient justes, jusqu'à 30 000 abonnés du service de résidence de la B.C. Tel se retireraient de son réseau. Elle a également déclaré que son programme de rééquilibrage aurait pour résultat de majorer les états de compte de 70 % des abonnés, l'abonné moyen du service de résidence payant 4,80 $ de plus par mois.
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L'étude de la Peat, Marwick contenait des éléments de preuve sur les répercussions du rééquilibrage des tarifs sur les retraits d'abonnés, éléments qui aboutissent à des conclusions différentes. Selon des données dans ce rapport, des majorations tarifaires du service local de 66,5 % en Ontario et au Québec et de 56,8 % en Colombie-Britannique entraîneraient une réduction de 20 000 à 25 000 abonnés dans les territoires combinés de Bell et de la B.C. Tel. Les majorations hypothétiques des tarifs du service local étaient beaucoup plus faibles que celles de Bell et de la B.C. Tel, mais, même compte tenu de cette différence, les retraits prévus par le scénario de la Peat, Marwick sont moins du quart des retraits prévus par Bell et la B.C. Tel.
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Pour ce qui est du principe de l'universalité, Bell a soutenu que ce n'est que dans les derniers stades d'un programme de rééquilibrage qu'un problème pourrait se poser et que, dans ce cas, on pourrait avoir recours à diverses solutions de rechange, comme des subventions spéciales du gouvernement. Bell a également soutenu que le rééquilibrage permettrait encore, dans une certaine mesure, le calcul de la moyenne et l'établissement de la valeur du service. Elle a fait état d'un certain nombre de mécanismes qui pourraient atténuer les répercussions du rééquilibrage, notamment la prestation du service a deux abonnés et l'imputation de tarifs moins élevés aux nécessiteux. En ce qui concerne le financement par subventions, Bell a noté que l'augmentation des recettes du gouvernement en raison du rééquilibrage serait beaucoup plus élevée que toutes les subventions nécessaires, et elle a avancé la possibilité de lever ces subventions en imposant un supplément pour d'autres services.
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Tout en adoptant une position semblable, la B.C. Tel a soutenu que la mise en oeuvre d'un programme de rééquilibrage des tarifs devait dépendre de l'adoption d'un programme de subventions spéciales. Selon la B.C. Tel, un supplément de 2 % aux tarifs du service local ou de 0,01 $ la minute aux tarifs du SICT/WATS rapporteraient des recettes suffisantes pour financer un programme de subventions spéciales qui assurerait des tarifs du service local réduits pour plus du double des retraits possibles dans son territoire. La B.C. Tel a noté que ce calcul posait par hypothèse le maintien des tarifs du service local aux niveaux existants pour les personnes au-dessous du seuil de la pauvreté, au sens où l'entend Statistique Canada. La B.C. Tel a également noté que, si elle devait appliquer le programme de subventions, on pourrait utiliser une méthode de certification fondée sur l'admissibilité d'une personne aux programmes gouvernementaux de bien-être existants ou connexes pour évaluer l'admissibilité aux subventions.
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L'AGT a reconnu le besoin d'un programme de subventions. Le STT a avancé que la preuve présentée au sujet d'autres mécanismes de subventions était insuffisante, compte tenu de l'importance de la question, et il a mis en doute le pouvoir du Conseil d'exiger la mise en oeuvre d'un programme de subventions. La CBTA et autres ont également discuté d'un certain nombre de mécanismes de dernier recours, y compris le service local à prix modiques, comme le service à deux abonnés et le service local tarifé à l'utilisation qui, croient-elles, pourraient protéger l'universalité dans le contexte du rééquilibrage.
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De l'avis du Conseil, le principe de l'universalité du service est et restera d'importance fondamentale, tant pour protéger les abonnés que pour maintenir la valeur du réseau téléphonique. En conséquence, il est important d'étudier la mesure dans laquelle le rééquilibrage pourrait nuire à ce principe.
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A cet égard, le Conseil estime que les estimations de Bell exagèrent les répercussions qu'aurait l'adoption de sa proposition de rééquilibrage sur les retraits d'abonnés. Premièrement, les estimations de Bell, contrairement à celles de la Peat, Marwick, ne tiennent pas compte de la possibilité que des abonnés optent pour le service à deux abonnés plutôt que de se retirer du réseau. Deuxièmement, les estimations de Bell, comme celles de la Peat, Marwick, ne tiennent pas compte des tarifs du service interurbain réduits qui accompagneraient les majorations tarifaires du service local en vertu du rééquilibrage et compenseraient ces dernières dans une certaine mesure. Troisièmement, les estimations de Bell ont été élaborées à partir de données incorporant une gamme limitée de tarifs et peuvent donc fournir des estimations moins fiables concernant les retraits attribuables à des modifications tarifaires de l'ampleur envisagée dans la proposition de rééquilibrage des tarifs de Bell.
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Le Conseil a conclu que les estimations de Bell sont exagérées, mais que leur portée en est inconnue. De plus, la preuve n'établit pas que les estimations de la Peat, Marwick sont plus fiables. Néanmoins, malgré l'absence de données précises, le Conseil est d'avis que la preuve est suffisante pour montrer que, sans l'adoption de mesures compensatoires, la mise en oeuvre intégrale du rééquilibrage pourrait avoir un effet très néfaste sur l'universalité du service.
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Le Conseil reconnaît qu'un programme plus limité d'abaissement des tarifs du SICT/WATS pourrait aussi avoir un effet néfaste, mais dans une proportion moindre correspondante. Le Conseil estime qu'au besoin, il serait possible d'élaborer un programme de subventions spéciales que les transporteurs appliqueraient et qui réduirait encore ces effets. Le Conseil estime également qu'en limitant toute majoration applicable aux tarifs du service à deux et à quatre abonnés, il pourrait garantir qu'une option de service à prix modique existe encore pour les abonnés qui seraient autrement obligés de se retirer du réseau. Le dossier indique toutefois que l'adoption de cette dernière méthode supposerait une baisse de la qualité du service que beaucoup jugeraient inacceptable.
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Le Conseil est conscient que, même avec un mécanisme de prévention du retrait des abonnés par nécessité financière, un rééquilibrage complet ou une mesure générale visant à abaisser les tarifs du SICT/WATS entraînerait quand même une majoration des états de compte de la majorité des abonnés et une diminution de ceux d'une minorité seulement. Il faut bien tenir compte de ces répercussions dans l'évaluation des avantages et des inconvénients de tout programme de rééquilibrage ou de rajustement des tarifs du SICT/WATS. Parallèlement, il faut prendre conscience qu'en général, ceux qui recevraient des états de compte majorés par suite d'un tel programme paient actuellement pour leur service téléphonique des tarifs qui ne recouvrent pas tous les coûts de sa prestation. Ceux qui recevraient des états de compte réduits paient à l'heure actuelle des montants supérieurs aux coûts de prestation du service.
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5. Répercussions du rééquilibrage sur les compagnies canadiennes de téléphone non réglementées par le CRTC
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Un aspect important de tout programme de rééquilibrage des tarifs a trait à ses répercussions sur les tarifs et les recettes des compagnies canadiennes de téléphone non réglementées par le CRTC. Ces répercussions pourraient être attribuables (i) à des modifications tarifaires de Bell et de la B.C. Tel pour des services dont les recettes sont assujetties à des accords de partage des revenus, (ii) à des modifications tarifaires de Bell et de la B.C. Tel entraînant des changements aux courbes du trafic qui pourraient influer sur l'imputation de recettes assujetties à des accords de partage des revenus, (iii) à des modifications tarifaires d'autres compagnies de téléphone, en réponse à des modifications tarifaires de Bell et de la B.C. Tel, et (iv) à des modifications aux accords de partage des revenus par suite de modifications tarifaires de Bell et de la B.C. Tel.
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A cet égard, le Conseil note qu'il est tenu de par la loi de réglementer les tarifs des transporteurs réglementés par le gouvernement fédéral et qu'il doit, ainsi, rendre des décisions qui peuvent influer sur les recettes des compagnies de téléphone qu'il ne réglemente pas. Parallèlement, les recettes des transporteurs réglementés par le Conseil sont touchées par les tarifs imposés par les transporteurs non réglementés par lui. Aucune preuve quantitative n'a été présentée, dans la présente instance, concernant les répercussions du rééquilibrage sur les compagnies de téléphone non réglementées par le gouvernement fédéral. Le Conseil est d'avis qu'une évaluation de ces répercussions constituerait une partie indispensable de l'étude de tout programme de rééquilibrage ou de rajustement des tarifs du SICT/WATS.
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E. Conclusions
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Le Conseil est d'avis que le rééquilibrage des tarifs tel qu'il est exposé dans les propositions détaillées de Bell et de la B.C. Tel à cet égard entraînerait des frais plus élevés pour la majorité de leurs abonnés. Les appels interurbains augmenteraient considérablement, mais un certain nombre d'abonnés pourraient constater que sans un programme de subventions, ils n'ont plus les moyens d'obtenir le service téléphonique ordinaire. Étant donné l'ampleur possible et la portée nationale de ces répercussions ainsi que le refus de l'entrée en concurrence sur le marché du SICT/WATS, le Conseil n'a pas été persuadé que le rééquilibrage complet soit, à l'heure actuelle, nécessaire ou souhaitable dans l'intérêt public.
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Parallèlement, le Conseil a été persuadé par la preuve présentée dans la présente instance qu'un certain nombre d'avantages économiques et sociaux pouvaient découler d'une réduction des tarifs du SICT/WATS de Bell et de la B.C. Tel.
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En particulier, le Conseil estime qu'une diminution des tarifs du SICT/WATS s'impose à l'heure actuelle pour réduire les coûts de communications des entreprises canadiennes. En outre, une réduction de ces tarifs diminuera la possibilité d'un évitement éventuel du trafic, à partir des réseaux des transporteurs de télécommunications canadiens, à l'intérieur du Canada et par le biais des États-Unis, et elle réduira l'incitatif au détournement d'investissements et d'emplois vers des régions à l'extérieur du Canada où il y a moins d'écart entre le prix de revient et les tarifs du SICT/WATS. Une diminution des tarifs du SICT/WATS consolidera ainsi l'économie du Canada et sa capacité de jouer un rôle de premier plan dans la nouvelle économie de l'information à l'échelle mondiale.
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Le Conseil est d'avis qu'une diminution des tarifs du SICT/WATS aiderait à atteindre un important objectif social important en plus d'offrir des avantages économiques. En particulier, cela aiderait à accroître les communications et la compréhension au palier national en facilitant la communication entre les gens, tant à l'intérieur des diverses régions du Canada que d'une région à l'autre, et spécialement pour ceux qui habitent dans des régions isolées et éloignées.
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Enfin, une diminution des tarifs du SICT/WATS réduirait les incitatifs à l'entrée en concurrence non économique et créerait un milieu plus propice à l'entrée en concurrence sur le marché du SICT/WATS, si cela semblait éventuellement souhaitable.
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Il reste d'autres questions à régler, notamment le pourcentage convenable de réduction des tarifs du SICT/WATS, la méthode d'application de cette réduction, la période de mise en oeuvre et les méthodes qu'il faudrait appliquer pour garantir que l'universalité du service téléphonique reste à prix abordables. Le Conseil est d'avis qu'il s'agit là de questions sur lesquelles le public devrait avoir l'occasion de s'exprimer. Les détails du processus qui permettra au public de se pencher sur ces questions seront annoncés dans un proche avenir.
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De plus, le Conseil est disposé à entamer un processus consultatif avec les représentants fédéraux et provinciaux compétents ou à y participer, afin de garantir que l'on tienne compte des répercussions sur toutes les compétences, des décisions relatives aux questions susmentionnées.
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Le Conseil est d'avis que ces questions en suspens doivent être réglées le plus rapidement possible. Parallèlement, le Conseil estime que des mesures doivent être prises pour voir à ce que la situation actuelle concernant les tarifs du SICT/WATS ne se détériore pas davantage pendant que les questions en suspens sont encore à l'étude.
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Le Conseil adopte donc aujourd'hui le principe qu'en ce qui concerne Bell et la B.C. Tel, il ne doit pas, à tout le moins, être permis de majorer la contribution totale actuelle des tarifs du SICT/WATS. La mise en oeuvre de ce principe exigera que les compagnies de téléphone fournissent des données, comme il a été énoncé dans la décision 85-10. A titre de mesure provisoire, le Conseil entend donc geler le niveau global des tarifs du SICT/WATS de Bell et de la B.C. Tel, sous réserve seulement des modifications à la structure des tarifs qui n'auront pas d'effet, dans l'ensemble, sur les recettes nettes provenant de cette catégorie de services. Le Conseil note que l'adoption de cette mesure provisoire aura pour conséquence de ramener les tarifs réels du SICT/WATS de Bell et de la B.C. Tel sensiblement au niveau du taux d'inflation. étant donné le faible niveau actuel de l'inflation, le Conseil estime que l'adoption de ce programme n'aura pas pour résultat, à court terme, de majorer les tarifs du service local ordinaire de manière à mettre en péril le principe de l'universalité du service à prix abordables. Parallèlement, le Conseil est d'avis que même si cette mesure provisoire empêchera toute aggravation des problèmes actuels reliés à la tarification du SICT/WATS, d'autres réductions de ces tarifs s'imposeront.
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V REVENTE ET PARTAGE
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A. Historique
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A l'heure actuelle, les Règlements généraux des transporteurs réglementés par le gouvernement fédéral interdisent la revente et le partage de leurs services, à moins d'une entente spéciale. Les transporteurs ont autorisé un certain nombre d'accords de revente et de partage, mais, règle générale, ils ne le font pas. Il existe également plusieurs exceptions aux interdictions générales concernant la revente et le partage des services des transporteurs. Par exemple, dans la décision Télécom CRTC 84-18 du 12 juillet 1984, intitulée Services améliorés (la décision 84-18), le Conseil a exigé que tous les transporteurs réglementés par le gouvernement fédéral permettent la revente et le partage aux fins de la prestation de services améliorés. Dans la décision Télécom CRTC 84-9 du 20 février 1984, intitulée Télésat Canada - Taux définitifs du service de communication par satellite de 14/12 GHz et examen général des besoins en matière de revenu (la décision 84-9), le Conseil a exigé que Télésat permette aux entreprises de radiodiffusion autorisées de revendre la capacité excédentaire à d'autres entreprises du même genre à des fins de radiodiffusion de services de programmation.
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Dans la présente instance, le Conseil a invité les parties intéressées à formuler des observations sur la question de savoir s'il fallait lever ou non les restrictions imposées à l'heure actuelle à la revente et au partage des services des transporteurs. Aux fins de la présente décision, le Conseil a adopté les définitions ci-après:
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Revente s'entend de la vente ou de la location subséquente sur une base commerciale, avec ou sans valeur ajoutée, de services ou d'installations de communications loués d'un transporteur.
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Partage s'entend de l'utilisation par deux personnes ou plus, en vertu d'une entente ne comportant pas de revente, de services ou d'installations de communications loués d'un transporteur.
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Par exemple, une occasion de revente pourrait comprendre la location de services tarifés en vrac qui doivent être offerts de nouveau en plus petites quantités à rabais par rapport aux tarifs unitaires de la compagnie de téléphone. Bell a fourni des exemples d'entrée en concurrence de revendeurs de services équivalents ou non équivalents du SICT/WATS. Comme exemples de ces derniers, il y a la revente du Telpak dans le but d'offrir des voies Telpak de capacité plus petite ou des services de ligne directe interconnectés, ou la revente du Dataroute raccordé à des multiplexeurs dans le but d'offrir des équivalents du service Dataroute. Comme exemples des premiers, il y a la revente du WATS dans le but d'offrir un équivalent du SICT, ou la revente du Telpak ou de services de ligne directe interconnectés dans le but d'offrir des équivalents du SICT/WATS.
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Des occasions semblables existeraient dans le cas du partage. Par exemple, les utilisateurs dont les courbes de répartition du trafic sont semblables pourraient, au lieu de louer individuellement des circuits téléphoniques intercirconscriptions, louer conjointement des services Telpak pour tirer avantage des tarifs moins élevés du Telpak.
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B. Questions d'ordre juridique
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Lorsqu'ils ont discuté de la suppression des restrictions imposées à la revente et au partage de services et d'installations de télécommunications, la CBTA et autres, le CNCP et le Directeur ont abordé la question de la compétence du Conseil.
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Le Directeur a fait valoir que les restrictions actuellement imposées à la revente et au partage constituent une préférence ou un avantage en vertu du paragraphe 321(2) de la Loi sur les chemins de fer. Le Directeur s'est déclaré d'avis que les compagnies de téléphone ne se sont pas acquittées du fardeau qui incombe au transporteur de justifier une telle préférence ou un tel avantage. La CBTA et autres ont convenu que le paragraphe 321(2) constituait le fondement juridique de la libéralisation de la revente et du partage. En outre, elles ont soutenu que le paragraphe 265(1) de la Loi sur les chemins de fer s'applique à la question du pouvoir du Conseil de se prononcer sur les restrictions imposées à l'heure actuelle.
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Le CNCP a avancé qu'aucune disposition statutaire ne vise expressément la revente et il a fait état de ce que c'est du pouvoir discrétionnaire absolu qui se trouve au paragraphe 321(5) de la Loi sur les chemins de fer que le Conseil tire son pouvoir à cet égard. Le CNCP a fait valoir que l'article 265 n'oblige pas les transporteurs à fournir des installations aux fins de la livraison du trafic de revendeurs. L'ONAP était d'avis que le paragraphe 265(1) limite les bénéficiaires éventuels de l'article à des entités qui peuvent, elles-mêmes, fournir effectivement le trafic qui doit être reçu, expédié et livré.
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En réponse aux arguments du CNCP et de l'ONAP au sujet de l'interprétation de l'article 265, la CBTA et autres ont soutenu que le Conseil a, dans la décision 79-11 et dans la décision Télécom CRTC 81-13 du 7 juillet 1981, intitulée Bell Canada, la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique et Télésat Canada: Augmentations et diminutions tarifaires pour les services et installations fournis dans l'ensemble du Canada, par les membres du Réseau téléphonique transcanadien, et questions connexes (la décision 81-13), jugé que l'article 265 a pour objet d'avantager les abonnés ainsi que les transporteurs en cause dans l'échange de trafic. La CBTA et autres ont avancé que l'objet de l'article 265 est le plus manifeste dans l'industrie ferroviaire, où les expéditeurs de fret utilisent leurs propres installations privées pour recevoir et expédier des wagons pleins d'envois consolidés. Par analogie avec l'industrie des télécommunications, ce rôle d'expéditeur est joué par des revendeurs qui exploitent des installations d'abonnés avec postes supplémentaires raccordées aux installations du réseau d'un transporteur de télécommunications. La CBTA et autres ont soutenu que les installations de PBX des revendeurs sont incluses dans les "biens... qui... sont en dépendance du réseau... de téléphone" au sens où l'entend la définition de "chemin de fer" au paragraphe 320(12).
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Le CNCP a répliqué à l'argument de la CBTA et autres selon lequel le paragraphe 265(1) constitue le fondement de l'assouplissement de la revente et du partage, faisant valoir que les restrictions imposées à la revente ne vont pas à l'encontre de l'obligation de fournir toutes les facilités raisonnables et convenables. De l'avis du CNCP, ces restrictions empêchent tout simplement les abonnés qui ont obtenu des facilités d'utiliser ces dernières pour dispenser le service du transporteur à une tierce partie, moyennant rétribution.
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Le Conseil est d'accord avec le Directeur et la CBTA et autres que le paragraphe 321(2) constitue le fondement statutaire de l'établissement de l'à-propos des restrictions imposées à la revente et au partage qui se trouvent dans les Règlements généraux des transporteurs. Le paragraphe 321(3) de la Loi sur les chemins de fer se lit comme suit:
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La Commission peut déterminer, comme questions de fait, si le trafic se fait ou s'est fait dans des circonstances et conditions sensiblement analogues et s'il y a eu, dans quelque cas que ce soit, une discrimination injuste, ou une préférence, un avantage, un préjudice ou un désavantage indu ou déraisonnable au sens du présent article ou si, dans quelque cas que ce soit, la compagnie s'est ou non conformée aux dispositions du présent article ou de l'article 320.
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En déterminant les questions de fait envisagées par le paragraphe 321(3) pour ce qui est de savoir s'il existe ou non une préférence ou un avantage indu ou déraisonnable dans le maintien de ces restrictions applicables à certains services de télécommunications, le Conseil a tenu compte de l'intérêt public dans son sens large et, en particulier, des facteurs exposés à la Partie II de la présente décision.
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C. Positions des parties
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La CBTA et autres, la CTG et le Directeur étaient en faveur de la levée immédiate des restrictions imposées à la revente et au partage. Le Directeur a fait valoir que cette levée devrait s'appliquer aux restrictions imposées aux systèmes de PBX appartenant aux abonnés dans la décision Télécom CRTC 82-14 du 23 novembre 1982, intitulée Raccordement d'équipements terminaux fournis par l'abonné (la décision 82-14). Le Directeur était d'avis qu'une telle mesure étendrait les avantages de la concurrence à tous les Canadiens, en particulier les petites et moyennes entreprises et les abonnés du service de résidence. La revente et le partage, par le biais de l'arbitrage, se traduiraient par une correspondance plus étroite entre le service fourni et le service désiré. Le Directeur a soutenu que les interdictions actuelles ont supprimé, dans une large mesure, l'incitatif aux fournisseurs de satisfaire pleinement aux besoins des usagers.
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Le Directeur a fait état d'un certain nombre d'avantages de la revente et du partage: l'efficience accrue du marché, la stimulation de la concurrence et l'accélération du processus de rapprochement des tarifs des coûts. Pour ce qui est de l'efficience du marché, le Directeur a soutenu que des intermédiaires sont aptes à rassembler et à consolider les besoins des petits usagers, de manière à pouvoir bénéficier des prix moindres reliés à des achats en vrac. De l'avis du Directeur, la revente stimulerait l'utilisation de la capacité excédentaire; de plus, la revente et le partage réduiraient les obstacles à l'entrée sur ces marchés, en abaissant le niveau d'investissement exigé des nouveaux venus sur le marché, comparativement à une situation où seuls des concurrents dotés d'installations pourraient accéder au marché. Ainsi, le Directeur a-t-il soutenu, la concurrence serait stimulée par l'occasion d'entrer rapidement et économiquement en concurrence. Le rapprochement des tarifs des coûts, qui résulterait de la revente, se révélerait, de l'avis du Directeur, avantageuse pour les utilisateurs et les consommateurs de biens qui ont recours aux télécommunications comme intrant et atténuerait la possibilité d'évitement non économique.
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En ce qui concerne expressément le partage, le Directeur a déclaré que le partage illimité permettrait à un grand nombre de petits usagers de se répartir les coûts des communications, de manière à se prévaloir d'offres de services généralement attrayantes. En outre, le partage pourrait se traduire par une utilisation plus efficiente des installations de transmission et de commutation appartenant aux transporteurs comme aux abonnés. Le Directeur a fait valoir que, par conséquent, le partage pourrait entraîner une productivité accrue sans pour autant causer un préjudice aux compagnies de téléphone.
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La CTG a également favorisé la levée immédiate des restrictions imposées à la revente et au partage. A son avis, la revente et le partage encourageraient l'élaboration de services innovateurs et d'options de prix d'une manière semblable à ce qui existe sur le marché de l'équipement terminal. La CTG était d'accord avec le Directeur que la revente et le partage accroîtraient la vitesse à laquelle le marché deviendrait compétitivement exploitable, en réduisant les obstacles à l'entrée. Les avantages de la concurrence se concrétiseraient plus rapidement et un plus grand segment du marché s'en ressentirait que ce ne serait le cas si l'entrée en concurrence était réservée au CNCP. La CTG a également fait valoir qu'avec la présence d'un plus grand nombre de concurrents sur le marché, l'élaboration de nouveaux services serait plus rapide.
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La CBTA et autres se sont rangées à l'avis du Directeur et de la CTG pour ce qui est des avantages de la revente et du partage. Elles ont fait valoir que la demande en faveur de la revente et du partage accrus est de plus en plus forte, comme en témoignent les constatations qui suivent: des représentants de l'industrie hôtelière ont fortement incité le Conseil à assouplir les restrictions imposées à l'heure actuelle à la revente; des membres de l'industrie de l'édition et de la distribution ont déclaré qu'ils ne peuvent livrer concurrence aux fournisseurs américains sans la capacité de partager des installations en vrac afin d'en réduire les coûts; des universités ont manifesté leur intérêt pour la commercialisation, à l'intention des étudiants pour fins d'utilisation le soir, de leurs installations de services hors circonscription et WATS qui servent à des fins administratives le jour; et un certain nombre de groupes ont exprimé à Bell leur intérêt pour le partage d'installations et de services réseau de télécommunications.
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La CBTA et autres ont soutenu que, si le Conseil n'était pas disposé à lever immédiatement toutes les restrictions, il devrait permettre dès maintenant la revente et le partage limités, ou du moins le partage, afin de satisfaire au besoin crucial des petites entreprises dans les secteurs de l'économie reliés à la distribution et à l'information. En outre, la CBTA et autres ont fait valoir que le Conseil devrait avoir moins d'hésitation à approuver la revente de services de transmission de données que de services téléphoniques. La CBTA et autres ont fait remarquer que la décision 79-11 a autorisé le CNCP à utiliser des installations interurbaines partagées aux fins de la prestation du service destiné à la transmission de données plutôt que de communications téléphoniques. La CBTA et autres ont soutenu que rien ne prouve que cette autorisation ait entraîné une érosion du trafic téléphonique conventionnel; de fait, elle a contribué à la croissance phénoménale du trafic de données.
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L'Ontario a fait valoir que les restrictions imposées à la revente et au partage devraient être assouplies, mais il a fait remarquer que le Conseil n'était, dans l'instance, saisi d'aucune requête expresse en ce sens. Il a mis en doute que le fait d'autoriser la revente puisse être dans l'intérêt public si les tarifs applicables à des installations en vrac n'étaient pas compensatoires. L'Ontario a soutenu, par conséquent, qu'il n'est pas nécessaire pour le moment que le Conseil assouplisse ces restrictions et que la revente et le partage ne devraient pas être autorisées tant que le Conseil ne sera pas convaincu que les tarifs en cause sont économiquement justifiés.
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La FCC et le STT se sont opposés à tout assouplissement des restrictions imposées à la revente et au partage. L'AGT, Bell, la B.C. Tel, le CNCP, la N.B. Tel et la Newfoundland Tel ont fait valoir que la revente ne devrait pas être autorisée pour le moment, à cause des occasions d'entrée non économique offertes à l'heure actuelle par les importants écarts tarifaires qui se retrouvent dans la structure tarifaire en vigueur.
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La B.C. Tel a affirmé que les revendeurs seraient des opportunistes qui mettraient l'accent sur les segments rentables du marché et ne s'occuperaient presque pas des petites collectivités, des régions éloignées et des abonnés ayant peu recours au SICT. Le transfert de trafic de services très rentables à des services en vrac loués par des revendeurs réduirait les recettes que les compagnies de téléphone tirent des services intercirconscriptions, abaissant ainsi la contribution de ces services à l'appui des tarifs du service local. Ainsi, de l'avis de la B.C. Tel, tant que la structure tarifaire actuelle restera en vigueur, la revente servirait davantage les intérêts des revendeurs et de quelques utilisateurs que l'intérêt public en général.
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Le CNCP a avancé qu'un revendeur pourrait grouper les exigences d'un certain nombre d'utilisateurs qui, séparément, auraient des besoins en services de communications insuffisants pour être admissibles à des tarifs d'installations en vrac. Le revendeur s'abonnerait aux services en vrac offerts par les transporteurs et revendrait des voies individuelles à des tarifs inférieurs aux tarifs de voies individuelles des transporteurs, mais supérieurs, collectivement, à leurs tarifs de voies en vrac. Le CNCP a souligné qu'il existe une occasion semblable de revendre des voies multiplexées, à cause de la marge entre les tarifs de voies de transmission de données à large bande des transporteurs et les tarifs de voies à bande étroite. Le CNCP a fait état d'une autre occasion de revente d'un service d'abonnement, par exemple, le service Télex, dans les cas où les utilisateurs n'ont pas un volume de trafic suffisant pour justifier le coût de leur propre abonnement. La seule occasion économique de revente qui, de l'avis du CNCP, n'est pas artificielle, est la prestation de services à valeur ajoutée : il s'agit de services ou d'options de services que les transporteurs n'offrent pas et que les revendeurs peuvent ajouter à des services de base loués des transporteurs.
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Le CNCP était particulièrement préoccupé par sa propre situation concurrentielle dans un milieu de revente et de partage, en vertu des conditions de tarification actuellement en vigueur. Si les installations tarifées en vrac offertes par les compagnies de téléphone n'étaient pas compensatoires, les revendeurs pourraient acheter des installations et les revendre à un prix inférieur au prix coûtant du CNCP. Le CNCP a fait valoir que, par conséquent, la revente, sans une restructuration préalable des tarifs autres que ceux du SICT/WATS, aggraverait le préjudice causé à sa position concurrentielle par les tarifs non compensatoires des compagnies de téléphone et encouragerait également l'entrée non économique.
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Afin d'empêcher l'entrée non économique, les compagnies de téléphone ont également fait valoir que le rééquilibrage des tarifs devrait avoir lieu avant l'autorisation de la revente et du partage.
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Plus particulièrement, la B.C. Tel a soutenu que le fait d'autoriser la revente avant le rééquilibrage ou parallèlement à cet exercice entraînerait confusion et instabilité sur le marché, à cause de l'entrée et de la sortie rapides des revendeurs. Les revendeurs entreraient sur le marché, feraient un profit, puis en sortiraient dès que les occasions de revente deviendraient réduites par suite de la diminution des tarifs des transporteurs. Des investissements minimes en commutateurs et en installations louées à court terme faciliteraient ces entrées et sorties.
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Le CNCP a fait valoir que la plupart des revendeurs seraient forcés de quitter le marché une fois supprimées les conditions artificielles reliées aux écarts dans les structures tarifaires actuelles. Il était, par conséquent, d'avis que le fait d'autoriser la revente, en vertu des tarifs actuellement en vigueur, serait injuste non seulement pour les revendeurs, mais aussi pour les abonnés qui pourraient subir des désavantages ou des inconvénients si leur fournisseur de service cessait d'exister.
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Le CNCP a déclaré qu'outre l'exigence d'une restructuration tarifaire préalable à la revente et au partage, une industrie saine de la revente et du partage reposerait sur une forte concurrence entre les transporteurs publics et, par conséquent, le CNCP devrait être un fournisseur de toute la gamme de services à l'échelle nationale avant que les restrictions à la revente et au partage soient levées.
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Le Directeur n'était pas d'accord avec le point de vue selon lequel le rééquilibrage des tarifs s'impose avant d'autoriser la revente et le partage. De l'avis du Directeur, le rééquilibrage des tarifs n'influerait pas sur les structures tarifaires à l'intérieur des catégories de services et, par conséquent, ne nuirait pas aux perspectives économiques de ce marché.
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En outre, le Directeur a avancé plusieurs arguments à l'appui de sa position voulant que la suppression des occasions artificielles d'entrée par une restructuration tarifaire ne doit pas nécessairement Précéder l'approbation de la revente et du partage. Tout d'abord, il pourrait y avoir des raisons économiques de maintenir certaines marges. Deuxièmement, si un revendeur offrait certains services spéciaux, par exemple, des logiciels, qui sont attrayants pour un segment spécifique du marché, il pourrait probablement survivre à la suppression des marges applicables à certains autres services. Troisièmement, même après que les prix non fondés sur les coûts et des conceptions de services indésirables auront été supprimés et que les revendeurs auront cessé d'offrir ces services, le coût peu élevé de la rentrée du revendeur peut servir de moyen de contrôle efficace contre le retour du transporteur à de telles pratiques. En outre, le Directeur a soutenu que la durée déterminée possible d'une activité de revente donnée ne constitue pas une raison de s'opposer à la revente.
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Quant à la préoccupation du CNCP au sujet du préjudice que la revente de services tarifés en-dessous du prix coûtant causerait à sa position concurrentielle, le Directeur a fait valoir que la solution qui convient est de mettre en oeuvre des tarifs fondés sur les coûts. La levée des restrictions à la revente et au partage créerait des incitatifs à cette solution.
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La CTG a mis en doute les affirmations des transporteurs selon lesquelles un grand nombre d'occasions de revente sont économiquement artificielles et seraient supprimées par un rééquilibrage des tarifs. Elle a fait savoir que la prestation de services à valeur ajoutée, notamment la mise en bloc de services pour satisfaire à des besoins particuliers, se révélerait la meilleure occasion suscitée par la revente et le partage. Il s'y trouverait des services non offerts par les transporteurs. La CTG a soutenu que, grâce à la revente et au partage, les tarifs des services intercirconscriptions se rapprocheraient des coûts plus rapidement que ce ne serait le cas avec une restructuration tarifaire. Dans ce contexte, la CTG a fait valoir que la restructuration tarifaire n'est pas pertinente à la question de la revente et du partage. Tant que tous les services sous-jacents apportent une contribution sur la même base, la revente peut être autorisée avant le rééquilibrage des tarifs.
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Peu de parties ont tenté d'estimer la part du marché que les revendeurs pourraient obtenir ou l'ampleur de l'érosion des recettes des compagnies de téléphone qui pourrait résulter de la revente et du partage de services en concurrence. Bell, toutefois, s'appuyant sur des renseignements provenant du marché américain, a estimé que l'érosion de ses recettes attribuables à la revente de SICT/WATS s'élèverait à 15 millions de dollars en 1990 et à 60 millions de dollars en 1995. Bell a également déclaré qu'à son avis, une érosion correspondante des recettes se produirait dans le marché des services de ligne directe.
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Ces estimations faisaient abstraction d'un rééquilibrage des tarifs et de la présence du CNCP sur le marché du SICT/WATS. Bell a déclaré que, si le CNCP n'était pas sur le marché, les répercussions de la revente et du partage sur les recettes dans le cas du SICT/WATS pourraient se rapprocher des répercussions estimatives sur les recettes du fait de 1'entrée en concurrence du CNCP.
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Dans le rapport de la Goss, Gilroy, on a évalué les répercussions de la revente et du partage en fonction des structures tarifaires actuelles et on a tenté d'analyser les occasions éventuelles d'affaires pour les revendeurs dans la prestation du services interurbain à communications tarifées. L'estimation des répercussions nettes sur les recettes des compagnies de téléphone, d'après le rapport, est de l'ordre de 3 % à 5 %, en supposant que seuls les revendeurs sont sur le marché.
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Les auteurs ont signalé que les résultats quantitatifs sont hautement spéculatifs, mais ils ont fait état de plusieurs conclusions qualitatives:
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1. Avec le CNCP sur le marché, les occasions pour les revendeurs seraient beaucoup moins nombreuses.
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2. Tout degré sensible de rééquilibrage des tarifs aurait pour effet de supprimer une grande partie du marché éventuel de la revente.
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3. La seule menace grave pour les transporteurs canadiens est la revente par le biais de compagnies basées aux E.-U. qui utilisent des installations américaines.
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La B.C. Tel était d'avis que le rapport de la Goss, Gilroy sous-estime d'environ 50 % la perte de recettes attribuables à la revente et elle a déclaré que les répercussions possibles sur les tarifs du service local pourraient être d'environ 6 %.
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La Terra Nova et la Norouestel ont soutenu que le marché qu'elles desservent est très vulnérable à certains types d'entrée en concurrence, du fait qu'une grande proportion de la contribution servant à appuyer les services locaux provient de quelques abonnés relativement importants. Par conséquent, bien que les deux compagnies appuient la concurrence en général, elles estiment que l'entrée devrait être restreinte aux transporteurs publics enregistrés qui seraient assujettis aux mêmes règles qu'à l'heure actuelle. Elles ont fait valoir que le Conseil devrait attendre de recevoir une requête expresse dans ce sens avant d'étudier plus à fond la question de la concurrence dans leurs territoires d'exploitation.
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Quant à la réglementation du marché de la revente et du partage, la plupart des parties ont adopté la position qu'en général, la réglementation des revendeurs et des partageurs dans un marché concurrentiel est inutile et inappropriée. De plus, un certain nombre de parties ont déclaré qu'il serait presque impossible de contrôler le nombre d'entrées sur le marché de la revente et du partage. Certaines parties, toutefois, ont fait valoir qu'un certain degré de réglementation s'imposerait au cours des premiers stades de la concurrence.
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Pour ce qui est de la revente du SICT/WATS, Bell a déclaré que, sous réserve que les services interurbains continueront de contribuer aux services locaux, il faudra de la réglementation pour garantir que, tant que le rééquilibrage des tarifs ne sera pas achevé, les autres participants au marché versent, eux aussi, de tels paiements de contribution.
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L'AGT s'est rangée à cet avis, ajoutant qu'un certain degré de réglementation des transporteurs comme des revendeurs s'imposerait au cours de la période de transition, durant la mise en oeuvre du rééquilibrage des tarifs.
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Le Directeur a fait valoir que des restrictions réglementaires à l'entrée des revendeurs n'auraient d'autre effet que de nuire à l'efficacité de la revente comme force concurrentielle. Il a ajouté que le milieu actuel de la réglementation pouvait assurer une protection contre les pratiques concurrentielles déloyales de la part de transporteurs sous-jacents.
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La CBTA et autres, la CTG et le Directeur ont déclaré qu'étant donné que la revente et le partage encourageraient les transporteurs à faire reposer davantage leurs tarifs sur les coûts sous-jacents, il serait moins nécessaire de recourir à la surveillance réglementaire détaillée de services auxquels peuvent se substituer des services concurrentiels relativement semblables.
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Un certain nombre de parties ont également formulé des observations expressément sur la revente et le partage des services de transmission par satellite offerts par Télésat et sur la revente et le partage de services intracirconscriptions.
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Télésat a fait remarquer que la seule revente de services de transmission par satellite par ses clients qui n'existe pas à l'heure actuelle est la revente par des radiodiffuseurs a d'autres à des fins autres que la radiodiffusion. Télésat a soutenu qu'aucun changement aux restrictions actuelles à la revente et au partage n'est nécessaire ou ne s'impose, mais elle a ajouté qu'elle était disposée à appuyer la revente et le partage de services de transmission par satellite, sous réserve que ses tarifs applicables à l'utilisation partielle et occasionnelle soient déréglementés. Afin de faciliter cette déréglementation, Télésat a proposé un système de catégorisation et de séparation des services, en vertu duquel son organe concurrentiel achèterait des services sous-jacents aux tarifs réglementés. Un critère de fardeau global serait appliqué pour empêcher l'interfinancement des catégories de services.
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La CTG a allégué qu'il fallait lever les restrictions actuelles à la revente de services de transmission par satellite et elle ne s'est pas opposée à la déréglementation des voies à utilisation partielle et aux services à utilisation occasionnelle de Télésat, sous réserve que l'organe concurrentiel de Télésat achète les services de transmission sous-jacents aux tarifs réglementés et qu'il soit structurellement distinct du transporteur.
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Pour ce qui est des services intracirconscriptions, Bell a fait valoir que la revente et le partage pourraient mettre en cause, soit des services de circonscription de base, par exemple, ses lignes individuelles d'affaires (LIA), ses lignes d'affaires et ses lignes principales de PBX, soit ses voies locales spécialisées de qualité téléphonique. Dans le cas de la revente et du partage de services de circonscription de base, un groupe de locataires dans un immeuble pourraient partager l'accès non cloisonné au réseau local sur un faisceau de lignes principales de PBX ou un fournisseur pourrait leur revendre ces services. De tels projets, appelés projets de propriété partagée en location, sous-entendent le groupement des besoins de trafic des locataires d'un ou de plusieurs immeubles. Dans le cas de la revente de lignes locales spécialisées de qualité téléphonique, les fournisseurs ou les utilisateurs de services pourraient revendre ou partager des voies locales offertes à rabais en volume dans le but de fournir des équivalents de services de voies locales individuelles dispensés à l'heure actuelle par Bell.
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Bell et la B.C. Tel ont soutenu que la revente et le partage de lignes principales de PBX ou de lignes de WATS dans le cadre d'un projet de propriété partagée en location pourraient entraîner une érosion des recettes provenant des services local et interurbain. Bell a fait valoir que la revente de ses lignes principales de centraux pourrait exiger une restructuration de ses tarifs applicables aux lignes de PBX et aux LIA, mais elle a indiqué que ces entreprises ne lui causaient pas beaucoup de préoccupation pour le moment. Enfin, Bell a déclaré qu'elle encourageait la prestation d'installations partagées de vidéoconférence dans le cadre de projets de propriété partagée en location.
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D. Conclusions
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1. Accès au marché de la revente et du partage
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Le Conseil estime que, pour ce qui est de la revente et du partage, les utilisateurs tireraient avantage d'une augmentation du nombre de fournisseurs, notamment des améliorations de la réaction des fournisseurs et une stimulation de l'innovation en matière de services. La revente et le partage répartiraient les avantages de la concurrence dans l'ensemble du marché plus rapidement que ne le pourrait la concurrence fondée sur les installations et, du moins au départ, ces avantages seraient offerts à un plus grand nombre de petits utilisateurs. De plus, l'autorisation d'un accroissement de la revente et du partage éliminerait dans une certaine mesure l'incertitude relative à la prestation de services améliorés dans les cas où il pourrait se révéler difficile de déterminer la fonction principale d'un service amélioré. La revente et le partage accrus créeraient également une pression en faveur de la réduction de certains tarifs et d'une plus grande souplesse des structures tarifaires. En outre, dans les cas où les services des transporteurs ont une capacité de réserve par rapport aux besoins des utilisateurs, la revente et le partage pourraient se traduire par une utilisation plus efficiente de cette capacité.
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Tout en acceptant que la revente et le partage seraient généralement avantageux, le Conseil se préoccupe de ce que, dans certaines situations, leurs désavantages puissent être importants.
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Pour que les revendeurs soient rentables, ils doivent dispenser des services à des tarifs inférieurs à ceux des transporteurs publics ou en offrir que les transporteurs ne fournissent pas. Dans les cas où ils livrent concurrence au chapitre des avantages tarifaires, les revendeurs profiteront des rabais en volume qui se trouvent dans les présentes structures tarifaires. Ces rabais sont souvent suffisamment importants pour que les revendeurs puissent louer des services à rabais en volume, notamment le Telpak, des transporteurs et offrir des services à faible volume, notamment les circuits individuels, à un tarif inférieur aux tarifs unitaires des transporteurs, tout en donnant un profit. Les partageurs pourraient tirer avantage des mêmes structures tarifaires, mais ils réaliseraient des économies au lieu d'un profit.
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L'écart tarifaire entre les services, plutôt que le niveau absolu des tarifs, constitue un important facteur dans la détermination du moment où les occasions de revente et de partage existeront. Si le niveau des écarts tarifaires entre des services reposait sur des écarts de coûts, les revendeurs et les partageurs n'auraient accès au marché que s'ils étaient plus efficients que les transporteurs ou offraient des services de rechange ou une autre qualité de service. Toutefois, dans des conditions où les écarts tarifaires dépasseraient sensiblement les écarts de coûts, les revendeurs et les partageurs pourraient avoir accès au marché sur une base non économique. Cette entrée aboutirait alors à une augmentation du coût de prestation des services de télécommunications.
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Il est manifeste que l'autorisation de la revente et du partage dans un tel contexte placerait les transporteurs en désavantage du point de vue de la concurrence. Le trafic serait détourné des services des transporteurs, par exemple, le SICT, vers des services à rabais de transporteurs loués par des revendeurs ou des partageurs, occasionnant ainsi une érosion des recettes des transporteurs. Les concurrents axeraient également leurs activités sur les voies les plus rentables et, par conséquent, les transporteurs seraient enclins à demander l'autorisation de réduire les tarifs applicables à leurs services de voies hautement concurrentielles et de majorer les tarifs dans les secteurs où la concurrence est faible.
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Deux mécanismes ont été soulevés, au cours de la présente instance, comme solutions aux problèmes de l'entrée non économique et de l'érosion des recettes des transporteurs: le rééquilibrage des tarifs et les paiements de contribution. Dans les sections qui suivent, il est question de la possibilité de rééquilibrage des tarifs relativement aux marchés particuliers. Le Conseil estime que les paiements de contribution devraient être appliqués eu égard expressément à l'activité en cause. La revente et le partage comporteraient toute une gamme d'activités; par conséquent, le Conseil serait tenu d'établir des paiements de contribution différents fondés sur le service dispensé et le service sous-jacent du transporteur en cause. Compte tenu de l'étendue de ces activités, le Conseil a conclu qu'il serait peu pratique d'appliquer un tel système.
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Dans son étude de la revente et du partage dans des segments particuliers du marché, dans les sections qui suivent, le Conseil a pesé les avantages et les inconvénients décrits ci-dessous.
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2. Revente et partage dans le cas du SICT/WATS
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Le Conseil a déjà établi dans la présente décision que les tarifs du SICT/WATS sont sensiblement supérieurs au prix de revient et comprennent une importante contribution au recouvrement des coûts d'accès. Toute contribution provenant des services réseau concurrentiels est sensiblement plus faible. Les revendeurs et les partageurs dispenseraient en partie le SICT/WATS par le biais des services réseau concurrentiels sous-jacents des transporteurs. L'autorisation de la revente et du partage dans le but de fournir le SICT/WATS encouragerait donc l'entrée non économique et placerait les compagnies de téléphone dans une situation de désavantage concurrentiel injuste.
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En outre, la revente et le partage sur le marché du SICT/WATS entraîneraient une érosion des recettes des compagnies de téléphone provenant de ces services et créeraient une pression en faveur d'une majoration des tarifs du service local. Bien que la revente et le partage puissent stimuler la demande de services sous-jacents des transporteurs, principalement les services de ligne directe et le WATS, le Conseil est d'avis que toute augmentation des recettes des transporteurs qui pourrait en résulter serait insuffisante pour compenser la perte de recettes provenant du SICT, à l'heure actuelle.
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Le Conseil a déjà conclu que les paiements de contribution prélevés des revendeurs ou des partageurs ne constitueraient pas une solution pratique aux problèmes reliés à la revente et au partage dans un marché où les écarts tarifaires sont sensiblement supérieurs aux écarts de coûts. Pour ce qui est du rééquilibrage des tarifs, l'autre solution à l'étude, la démarche proposée par Bell et la B.C. Tel à cet égard réglerait dans une large mesure le problème. La contribution provenant du SICT serait sensiblement réduite par le rapprochement des tarifs du SICT des coûts pertinents. Tel qu'il a déjà été mentionné, toutefois, le Conseil a décidé de rejeter le rééquilibrage des tarifs pour le moment.
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Le Conseil a pesé les avantages et les inconvénients de l'autorisation de la revente et du partage dans le but de fournir le SICT et le WATS et, à tout prendre, il a conclu qu'il n'est pas dans l'intérêt public à l'heure actuelle. Toutefois, le Conseil estime que les désavantages décrits ci-dessus ne s'appliquent pas au partage du SICT dans le but de dispenser le SICT, étant donné que cette activité n'influerait pas sur le niveau global de la contribution provenant du SICT. Le Conseil a, par conséquent, décidé de ne pas changer les restrictions actuelles des transporteurs relativement à la revente et au partage dans le but de dispenser le SICT et le WATS, sauf pour ce qui est de permettre le partage du SICT aux fins de dispenser le SICT.
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3. Revente et partage dans le cas de services interurbains autres que le SICT/WATS
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L'écart entre les tarifs et les coûts des services intercirconscriptions autres que le SICT/WATS n'est pas, dans l'ensemble, aussi prononcé que dans le cas du SICT/WATS. C'est vrai non seulement pour les compagnies de téléphone, mais aussi pour le CNCP et Télésat. C'est pourquoi un grand nombre des inconvénients de la revente et du partage susmentionnés ne sont pas un sujet de grande préoccupation dans le marché des services intercirconscriptions autres que le SICT/WATS. Contrairement à la situation relative au SICT/WATS, l'entrée non économique ne serait pas encouragée dans l'ensemble et, par conséquent, les recettes des transporteurs ne seraient pas vulnérables à une érosion marquée.
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Cela étant, et compte tenu des avantages possibles de la revente et du partage décrits ci-dessus, le Conseil a conclu que la levée des restrictions actuellement imposées à la revente et au partage dans le but de dispenser des services intercirconscriptions autres que le SICT/WATS est dans l'intérêt public.
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Quoique, dans l'ensemble, les tarifs des services intercirconscriptions autres que le SICT/WATS soient rapprochés de leurs coûts, le Conseil se préoccupe de ce que les écarts tarifaires actuels dans le cas de services particuliers dans la catégorie des services autres que le SICT/WATS puissent, dans bien des cas, être insuffisamment rapprochés des écarts de coûts des services connexes. De plus, comme le CNCP l'a fait remarquer, la revente et le partage dans ce contexte pourraient avoir des répercussions plus importantes sur le CNCP que sur les compagnies de téléphone, étant donné les structures tarifaires actuellement en vigueur. Le Conseil se préoccupe de ce que la revente et le partage dans ce contexte puissent encourager l'entrée non économique sur le marché et placer les transporteurs dans une situation de désavantage concurrentiel. Compte tenu de ses conclusions concernant l'impraticabilité d'établir un système de paiements de contribution pour la revente et le partage, le Conseil a décidé de donner aux transporteurs une occasion de restructurer les tarifs des services intercirconscriptions autres que le SICT/WATS avant d'autoriser la revente et le partage sur ce marché.
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4. Revente et partage dans le cas de services intracirconscriptions
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La preuve révèle que peu de rabais en volume s'appliquent aux services intracirconscriptions. Rien ne laisse supposer que les rabais particuliers qui sont offerts ne sont pas fondés sur les coûts. C'est pourquoi l'entrée non économique n'est pas une préoccupation importante dans ce marché. En outre, le Conseil estime qu'il est peu probable que la revente et le partage sur ce marché se traduisent par des pertes importantes de recettes nettes pour les compagnies de téléphone. Par conséquent, le Conseil a conclu qu'il n'est pas nécessaire de restructurer les tarifs avant d'autoriser la revente et le partage dans le but de dispenser des services intracirconscriptions.
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Aucune partie n'a expressément soulevé de fortes objections à la revente et au partage sur le marché des services intracirconscriptions, mais le Conseil se préoccupe de ce que l'on n'ait pas abordé, dans le cadre de la présente instance, un certain nombre de questions concernant la revente dans le but de dispenser des services téléphoniques locaux de base, notamment le service de lignes individuelles et partagées de résidence et d'affaires, le service de lignes principales de PBX, le service Centrex, le service téléphonique public et le service de central automatique privé de circonscription. Ces questions sont les suivantes:
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i) les répercussions sur l'obligation des compagnies de téléphone de dispenser le service;
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ii) le droit d'accès à la compagnie de téléphone pour les locataires dans le cadre de projets de propriété partagée en location;
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iii) la responsabilité de dispenser un service d'urgence ou auxiliaire;
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iv) le niveau des tarifs du service téléphonique de base imposés par les concurrents; et
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v) l'accès et les normes relatives aux téléphones payants.
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Le Conseil estime qu'il faut poursuivre la discussion avant d'autoriser la revente dans le but de dispenser des services téléphoniques de circonscription de base. Il est également d'avis que les questions cernées ci-dessus ne s'appliquent qu'à la revente dans le but de dispenser des services téléphoniques de circonscription de base et non pas au partage dans le but de dispenser ces services.
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En conséquence, le Conseil a conclu que la levée des restrictions actuellement imposées à la revente et au partage dans le but de dispenser tous les services intracirconscriptions, à l'exception de la revente aux fins de dispenser des services téléphoniques de circonscription de base, serait dans l'intérêt public. Pour examiner les questions cernées ci-dessus relativement à la revente dans le but de dispenser des services téléphoniques de circonscription de base, le Conseil amorcera une instance de suivi, tel qu'il est décrit plus loin.
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5. Réglementation
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Pour ce qui est de la question de l'obligation légale du Conseil de réglementer les revendeurs et les partageurs, le Conseil fait remarquer que sa compétence est restreinte aux "compagnies" au sens où l'entend le paragraphe 320(1) de la Loi sur les chemins de fer. Dans la décision 84-18, le Conseil s'est penché sur la question de son pouvoir ou de son obligation juridique de réglementer la prestation de services améliorés par des parties autres que les compagnies de téléphone et de télégraphe réglementées par le gouvernement fédéral. Le Conseil a jugé que sa compétence ne s'étend qu'aux "compagnies de compétence fédérale qui peuvent être considérées comme exploitant une entreprise téléphonique ou télégraphique". Compte tenu de cette interprétation, le Conseil a conclu que les fournisseurs de services améliorés qui utilisent des services de télécommunications de base sous-jacents dans le but de dispenser leurs services ne sont pas des compagnies.
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Le Conseil estime que le marché de la revente et du partage est semblable, à maints égards, au marché des services améliorés et que les conclusions tirées dans la décision 84-18 s'y appliquent. A cet égard, le Conseil est d'avis que les avantages à tirer de la concurrence, en particulier l'innovation, la souplesse du marché, la tarification concurrentielle et le choix de l'usager, sont plus susceptibles de se concrétiser dans un milieu régi par les forces du marché que par la réglementation. Le Conseil a conclu que, malgré les propositions contraires de Télésat et d'autres parties, il n'y a pas lieu pour le moment de déréglementer les services ou les installations sous-jacents des transporteurs que les revendeurs et les partageurs pourraient dispenser. Compte tenu de la dépendance des revendeurs et des partageurs sur les services ou les installations sous-jacents des transporteurs, le Conseil estime que l'absence de réglementation des revendeurs et des partageurs ne leur conférera pas un avantage indu en matière de concurrence et, par conséquent, il a décidé que la réglementation des activités de revente et de partage autorisées en vertu de la présente décision ne s'impose pas.
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6. Directives
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Bell, la B.C. Tel, le CNCP, la Norouestel, Télésat et la Terra Nova sont tenus de déposer, au plus tard le 26 novembre 1985, des révisions tarifaires visant le partage dans le but de dispenser des services téléphoniques de circonscription de base, le partage du SICT dans le but de dispenser le SICT et la revente et le partage dans le but de dispenser tous les services autres que le SICT/WATS et le service téléphonique de circonscription de base. Le Conseil invite aussi les transporteurs, dans le même délai, à déposer des révisions tarifaires applicables aux services intercirconscriptions autres que le SICT/WATS qu'ils estiment nécessaires avant d'autoriser la revente et le partage sur ce marché. Les révisions tarifaires doivent être conçues de manière à n'entraîner aucun changement pour les recettes nettes provenant de la catégorie des services réseau concurrentiels. De plus, les transporteurs sont tenus de fournir des estimations de la demande et des recettes en vertu des tarifs actuels et proposés.
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Pour ce qui est de la revente dans le but de dispenser des services téléphoniques de circonscription de base, le Conseil ordonne à Bell, à la B.C. Tel, à la Norouestel et à la Terra Nova de déposer, au plus tard le 26 novembre 1985, leurs observations au sujet des questions cernées à la page 98 ci-dessus. A la suite de la réception de ces observations, le Conseil publiera un avis public dans lequel il précisera davantage la procédure visant à examiner ces questions.
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VI INTERCONNEXION DE SYSTEMES INTRACIRCONSCRIPTIONS
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A. Historique
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En réponse à l'avis public 1984-6, un certain nombre de parties se sont penchées sur la question de savoir s'il faut ou non autoriser l'interconnexion aux installations ou aux services des transporteurs de systèmes intracirconscriptions non fournis par les transporteurs utilisés pour dispenser des services intercirconscriptions et intracirconscriptions.
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Aux fins de la présente décision, le Conseil a défini un système intracirconscription comme étant un système dont la configuration se prête à l'exploitation au sein d'une circonscription ou de tout service régional bidirectionnel relié à cette circonscription. En vertu de cette définition, lorsqu'une circonscription a le service régional avec deux ou plusieurs circonscriptions et que ces dernières n'ont pas de service régional entre elles, un système d'acheminement de trafic entre ces dernières circonscriptions ne constituerait pas un système intracirconscription.
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Les systèmes intracirconscriptions peuvent être publics ou privés. Ils peuvent utiliser un certain nombre de techniques, notamment les micro-ondes, les fibres optiques et les câbles coaxiaux, pour la transmission de trafic téléphonique, de données ou d'images. Les systèmes intracirconscriptions privés sont ceux qui sont réservés exclusivement à un seul utilisateur ou sont partagés exclusivement par deux ou plusieurs utilisateurs. Les systèmes intracirconscriptions privés ne sont pas fournis aux fins d'utilisation par le grand public. Ces systèmes peuvent offrir aux utilisateurs des solutions de rechange aux voies locales spécialisées des compagnies de téléphone pour la transmission de trafic téléphonique, de données ou d'images (par ex. un réseau privé de zone locale (RPZL) pour la transmission du trafic de communications informatiques d'un abonné) et l'accès aux services réseau du transporteur.
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Les systèmes intracirconscriptions publics sont des systèmes autres que les systèmes intracirconscriptions privés et comprennent des systèmes téléphoniques et non téléphoniques qui offrent leurs services au public. Ces systèmes peuvent dispenser des services téléphoniques, notamment des équivalents de services téléphoniques de circonscription de base, et des services non téléphoniques, notamment des services locaux de communications de données, ainsi que l'accès aux services réseau de communications de données du transporteur.
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L'interconnexion de systèmes intracirconscriptions est autorisée dans plusieurs cas, notamment pour:
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i) les systèmes de téléavertisseurs (unidirectionnels à partir du réseau téléphonique public commuté seulement);
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ii) les systèmes de radiocommunications et de téléphonie cellulaire (pour dispenser toute une gamme de services de communications téléphoniques et de données dans des marchésintracirconscriptions et intercirconscriptions); et
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iii) les systèmes servant à dispenser des services améliorés.
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Au chapitre de l'interconnexion de systèmes privés, le Conseil a, le 6 juin 1984, reçu de la Commission hydro-électrique de Sudbury (l'Hydro Sudbury) une requête concernant un différend entre elle et Bell au sujet du raccordement de ses installations au réseau téléphonique public commuté. Au printemps de 1983, l'Hydro Sudbury avait raccordé 38 de ses téléphones, à un nouvel emplacement, à un PBX situé à son bureau central, à quelque deux kilomètres de là. Un câble que l'Hydro Sudbury avait acheté reliait les 38 téléphones au PBX principal. Bell avait mis en garde l'Hydro Sudbury que le raccordement allait à l'encontre de ses Règlements généraux et des modalités de la décision 82-14. Bell avait menacé de débrancher le service en partie, à moins que l'Hydro Sudbury ne débranche son câble, et avait offert à l'Hydro Sudbury, comme solution de rechange, de lui louer les voies locales spécialisées nécessaires pour raccorder les deux emplacements.
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Dans la décision 82-14, le Conseil a autorisé le raccordement d'équipements terminaux fournis par l'abonné au réseau téléphonique public commuté, mais il a estimé que l'interconnexion de systèmes de communications devait être examinée séparément. Conscient, toutefois, qu'un certain degré d'incertitude existait dans l'établissement de la distinction entre les configurations d'équipements terminaux et de systèmes de communications, le Conseil a défini l'équipement terminal comme suit:
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... pour qu'une configuration d'équipement donnée puisse être considérée comme de l'équipement terminal, elle doit fonctionner à l'intérieur d'un seul édifice, ou de la partie de cet édifice qui appartient à l'abonné ou est louée par lui, ou entre des édifices ou des parties d'édifices qui appartiennent à l'abonné ou sont louées par lui, pourvu que ces édifices soient situés sur des terrains continus, tel que défini à l'article 20 du Tarif général de Bell, et font partie de la même circonscription.
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Étant donné que le système de l'Hydro Sudbury ne satisfaisait pas à la définition d'équipement terminal, le Conseil a inscrit la question à la présente instance le 28 août 1984.
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B. Positions des parties
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Les compagnies de téléphone réglementées par le gouvernement fédéral ont soutenu que l'interconnexion de systèmes intracirconscriptions entraînerait l'utilisation de toute une gamme de techniques par un certain nombre de systèmes privés et publics. Selon Bell, cette interconnexion pourrait se traduire par la prestation alternative de services publics de communications téléphoniques et de données et de voies locales spécialisées. La B.C. Tel a avancé que de nouvelles compagnies dispensant de tels services viseraient les abonnés importants du service d'affaires.
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Bell et la B.C. Tel ont, toutes les deux, fait valoir qu'il serait impossible à long terme de restreindre le nombre de ces systèmes. De plus, elles ont soutenu qu'il se révélerait difficile de limiter les activités de ces systèmes à l'intérieur d'une circonscription donnée.
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La Norouestel a soutenu que la question de l'interconnexion de systèmes intracirconscriptions devrait faire l'objet d'une instance distincte. La Terra Nova a fait valoir que cette interconnexion ne devrait pas être autorisée s'il devait s'ensuivre un dédoublement d'installations pour dispenser des services semblables à l'intérieur d'une région géographique donnée.
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Pour ce qui est des répercussions possibles de l'interconnexion de systèmes intracirconscriptions sur les recettes, toutes les compagnies de téléphone réglementées par le gouvernement fédéral ont convenu qu'à l'heure actuelle, la composante Central local de leurs réseaux est généralement la moins vulnérable à l'entrée non économique. Bell et la B.C. Tel ont toutefois avancé, toutes les deux, que certains services locaux pourraient y être vulnérables, compte tenu des tarifs actuels, et Bell a soutenu que l'interconnexion de systèmes locaux pourrait peser des problèmes relatifs aux méthodes de tarification des services locaux. A cet égard, Bell a déclaré qu'une réduction du nombre de lignes de réseau fournies pourrait l'obliger à restructurer ses tarifs applicables aux PBX et aux LIA.
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La Norouestel et la Terra Nova ont indiqué que les répercussions seraient minimes pour elles, compte tenu de la taille des collectivités qu'elles desservent. La B.C. Tel a estimé que l'efficacité des restrictions imposées à l'heure actuelle à l'interconnexion diminuerait avec le temps, à cause du contrôle de l'interconnexion exercé par les abonnés au palier de l'équipement terminal.
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Bell a soutenu que les exemples d'interconnexion de systèmes locaux présentés par la CBTA et autres et l'OMEA soulignaient le désir des abonnés importants de recourir aux techniques d'évitement pour minimiser les coûts. Toutes ces compagnies de téléphone ont déclaré que des majorations des tarifs du service local ou l'interconnexion, ou les deux, pourraient accentuer la pression en faveur de l'évitement.
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Toutes les compagnies de téléphone ont convenu que, si la concurrence intercirconscription était autorisée, les systèmes intracirconscriptions pourraient être utilisés pour se raccorder directement aux services intercirconscriptions des transporteurs. Ainsi, les utilisateurs pourraient éviter le réseau téléphonique public commuté ainsi que les paiements de contribution à l'accès aux services locaux. La B.C. Tel a avancé que certains transporteurs de services intercirconscriptions achemineraient tout le trafic local d'un utilisateur par leurs autres réseaux intracirconscriptions, en plus du trafic d'évitement acheminé par les réseaux intercirconscriptions.
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Dans son évaluation des répercussions de divers types de systèmes, Bell a déclaré que, par suite de l'interconnexion, le nombre de RPZL augmenterait et, en plus de desservir le trafic à l'intérieur d'un immeuble, ces réseaux relieraient plusieurs emplacements. Néanmoins, Bell ne s'attendait pas à ce que les répercussions sur les recettes soient importantes.
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Bell et la B.C. Tel ont, toutes les deux, indiqué que les services intracirconscriptions spécialisés, notamment les systèmes de micro-ondes numériques intracirconscriptions, livreraient concurrence aux services de voies locales spécialisées des compagnies. Toutefois, en contre-interrogatoire, les deux compagnies ont concédé que leurs voies locales n'apportent probablement aucune contribution à d'autres services. De fait, Bell et la B.C. Tel ont convenu que, du point de vue de la politique publique, rien ne s'oppose à la concurrence sur le marché des voies locales, sous réserve: que les voies locales ne soient pas tenues d'apporter une contribution; que les compagnies de téléphone puissent également dispenser d'autres types de voies locales, notamment des systèmes de micro-ondes numériques; et que l'on se prononce sur la question de la concurrence en général.
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Bell et la B.C. Tel sont, toutes les deux, préoccupées par l'entrée des réseaux autorisés de télédistribution (les réseaux de télédistribution) sur les marchés des télécommunications. S'appuyant sur des exemples de réseaux de télédistribution bidirectionnels qui offrent actuellement des services de communications de données et des systèmes de contrôle de feux de circulation loués, Bell a déclaré qu'elle s'attend à ce que la prestation de services de communications de données et de services informatiques interactifs loués, acheminés par des réseaux de télédistribution, augmente. La B.C. Tel a fait remarquer que la ville de New York achète actuellement des lignes de télédistribution d'un réseau local de télédistribution et qu'elle envisage de monter éventuellement un réseau privé de communications qui relierait tous les bureaux de l'administration municipale à l'aide de ces lignes. Bell et la B.C. Tel ont indiqué que les réseaux de télédistribution ont la capacité d'interconnecter avec des réseaux interurbains en plus de pouvoir dispenser toute une gamme de services téléphoniques conventionnels. La B.C. Tel a soutenu que, de plus, l'avènement de réseaux de télédistribution bidirectionnels pourrait aboutir à l'interconnexion de bureaux de services informatiques aux réseaux de télédistribution et au réseau téléphonique public commuté, d'où l'interconnexion de facto des deux réseaux.
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Bell estimait que l'utilisation de réseaux de télédistribution bidirectionnels à des fins spécialisées entraînerait une érosion des recettes, mais elle a indiqué que les réseaux de télédistribution devraient engager des dépenses en capital pour dispenser ces services. De plus, bien qu'elle jugeât que les techniques pouvant permettre aux réseaux de télédistribution de dispenser des services commutés et de livrer concurrence au service local de base des compagnies de téléphone existent, Bell a conclu qu'un tel scénario n'est pas près de se concrétiser.
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La Norouestel et la Terra Nova ont tenté de fournir des renseignements quantitatifs sur l'érosion possible des recettes qui pourrait résulter de réseaux alternatifs, en particulier les réseaux de télédistribution bidirectionnels, les RPZL et les services de micro-ondes intracirconscriptions, sur le marché local. Tout en étant particulièrement préoccupées par les répercussions néfastes des réseaux de télédistribution sur leurs recettes, elles ont concédé que les répercussions globales des systèmes intracirconscriptions en général sur les recettes ne seraient pas importantes, compte tenu de la taille des collectivités qu'elles desservent.
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La Norouestel et la Terra Nova ont signalé que les règles qui leur interdisent de posséder des réseaux de télédistribution empêchent peut-être la prestation de réseaux de télédistribution dans les collectivités éloignées. De plus, les compagnies de téléphone et les réseaux de télédistribution devraient être autorisés à livrer concurrence sur un pied d'égalité pour la prestation de services comme la lecture télécommandée de compteurs et les systèmes d'alarme automatiques.
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La CBTA et autres ont défini l'interconnexion de systèmes locaux comme étant la capacité d'un abonné de relier plusieurs emplacements à l'intérieur d'une circonscription, au moyen d'un réseau de communications fourni par l'abonné, et d'acheminer du trafic par ce réseau jusqu'au réseau téléphonique public commuté local. Elles ont appuyé la levée de toutes les restrictions imposées à l'interconnexion de systèmes locaux. La CBTA et autres ont soutenu qu'étant donné que les compagnies de téléphone ne permettent pas l'interconnexion de systèmes locaux, les abonnés sont obligés d'obtenir des voies locales spécialisées des compagnies de téléphone, même si ces voies ne constituent peut-être pas les installations les plus efficientes pour raccorder le système local d'un abonné. Elles ont fait valoir que, comme solution de rechange, l'abonné pourrait essayer de convaincre la compagnie de téléphone de fournir un montage spécial, par exemple, une liaison de micro-ondes ou de fibres optiques. La CBTA et autres ont, toutefois, avancé que cela pourrait constituer un désavantage pour l'abonné, étant donné que la prestation du service, le délai de réponse et le prix sont à la discrétion de la compagnie de téléphone. Pour illustrer les désavantages qui existent en vertu du système actuel, la CBTA et autres ont fait état du mémoire de la Rolm Canada (la Rolm) à ce sujet.
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La CBTA et autres ont fait remarquer, en contre-interrogatoire, que Bell et la B.C. Tel avaient toutes les deux convenu que, du point de vue de la politique publique, rien n'interdit l'interconnexion de systèmes locaux et elles ont soutenu qu'il s'ensuivrait une érosion minime des recettes provenant des voies locales. De plus, elles ont fait valoir que Bell et la B.C. Tel avaient avoué que les tarifs applicables aux voies locales n'étaient probablement pas compensatoires. La CBTA et autres ont conclu que, compte tenu des éléments de preuve versés au dossier, le Conseil ne devrait pas hésiter à ordonner l'assouplissement sans réserve de l'interconnexion des systèmes locaux.
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La CBTA et autres, le Directeur et l'OMEA ont avancé que l'interconnexion de systèmes intracirconscriptions contribuerait à accroître l'innovation et la productivité. La CBTA et autres ont soutenu que, dans le milieu monopolistique, les transporteurs n'ont pas d'incitatif à fournir les circuits de haute qualité dont certains abonnés ont besoin. Seule la présence d'autres fournisseurs sur le marché des services intracirconscriptions inciterait les transporteurs à mieux réagir à la demande; parallèlement, les abonnés pourraient avoir le choix de fournisseurs de voies locales.
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La Rolm a donné des exemples de problèmes qui se posent pour un hôpital, une institution financière, une université et un organisme gouvernemental qui veulent acquérir des voies de capacité suffisamment grande pour raccorder les emplacements de ces utilisateurs. La Rolm a avancé que l'absence de voies de grande capacité facilement disponibles, les longs délais de présentation de soumissions pour des montages spéciaux et les prix élevés occasionnent des inconvénients pour les abonnés et les fournisseurs d'équipement et constituent de la discrimination à leur égard. En particulier, la Rolm a fait valoir que les pratiques actuelles des transporteurs pourraient inciter un abonné à renoncer au choix des efficiences inhérentes de lignes de PBX raccordées à des circuits de grande capacité et à opter plutôt pour le service Centrex facilement disponible des compagnies de téléphone. La Rolm a soutenu que, de plus, même lorsque les voies locales spécialisées d'une compagnie de téléphone conviennent aux besoins d'un utilisateur, ces installations pourraient, dans certaines circonstances, se révéler plus coûteuses que des circuits fournis par l'abonné.
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L'OMEA a déclaré qu'elle se préoccupe avant tout de l'introduction et de l'accès opportuns aux innovations et applications techniques de la manière qui soit la plus avantageuse possible pour le public. Elle s'inquiète de ce que, dans le cas où il existe un seul fournisseur de services, ce fournisseur puisse imposer son opinion sur la possibilité économique d'un service innovateur, souvent au détriment du public.
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Plus précisément, l'OMEA s'est déclarée en faveur de la liberté de raccordement des systèmes locaux. L'accès de réseaux de services publics au réseau téléphonique public commuté accroîtrait le nombre d'options offertes à ces services publics et, ainsi, les entreprises d'électricité pourraient échanger des renseignements avec leurs abonnés d'une manière moins couteuse.
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L'OMEA a déclaré que l'extraction et la transmission de données constitueraient manifestement une application de l'interconnexion. Par exemple, la lecture télécommandée de compteurs par les entreprises d'électricité permettrait l'accès entièrement informatisé et instantané à des renseignements sur l'abonné. En outre, l'interconnexion faciliterait l'exécution de diverses autres fonctions opérationnelles et administratives des services publics. De plus, elle pourrait réduire les coûts des installations spécialisées que les services publics louent à l'heure actuelle. Enfin, l'OMEA a fait valoir que les règles d'interconnexion devraient permettre aux entreprises d'électricité de fournir au public l'occasion d'avoir directement accès à elles par des moyens de télécommunications, lorsque c'est nécessaire aux affaires.
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L'OMEA a appuyé la nécessité de normes applicables aux systèmes afin de protéger l'intégrité du réseau téléphonique public commuté et elle a déclaré qu'elle avait bon espoir que, dans le cas de l'équipement terminal, des normes seraient élaborées.
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M. M. Irwin, témoin du Directeur, a avancé que la concurrence intracirconscription a stimulé l'innovation dans les installations aux États-Unis. Il a affirmé que, dans le milieu concurrentiel qui existe aux É.-U., les compagnies de téléphone s'évitent littéralement elles-mêmes afin d'offrir à leurs abonnés des services de fibres optiques, de micro-ondes numériques et de radio cellulaire et de nouvelles techniques de commutation numérique. De plus, les compagnies de téléphone mettent sur pied des entreprises conjointes en vue de construire des immeubles intelligents qui dispensent toute une gamme de services de transmission d'information aux occupants. Ces consortiums offrent également des RPZL, une gamme de PBX et de nouvelles installations de lignes locales.
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Le Directeur, formulant des observations sur les questions de concurrence en général, a fait remarquer que les techniques d'information dépassent les limites traditionnelles de l'industrie et ont d'importantes répercussions sur les utilisateurs. Les concurrents éventuels veulent donc entrer sur les marchés des transporteurs, d'autant plus que ces derniers ont accès aux leurs. Le Directeur a soutenu que Bell, dans son mémoire à la Commission royale d'enquête sur l'union économique et les perspectives de développement pour le Canada, a fait état de cette tendance et, à l'appui de son affirmation, il a cité un extrait du mémoire de Bell:
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[TRADUCTION]
... De nos jours, les télécommunications et les biens informatiques comportent dans une large mesure les mêmes capacités de base. Les compagnies de téléphone et de télégraphe, les organismes de services informatiques et le service postal offrent divers moyens d'envoyer des messages écrits. En ayant recours à divers systèmes de distribution, les compagnies de téléphone et les entreprises de télédistribution peuvent dispenser un certain nombre de services de résidence possibles, par exemple, des systèmes d'alarme, des services de gestion de l'énergie et des services d'accès à l'information et à des bases de données.
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Le Directeur a également fait remarquer la position de Bell selon laquelle il faudrait élaborer des politiques qui évitent d'imposer des limites ou des structures rigides à l'industrie afin de contrôler l'entrée de fournisseurs sur certains marchés.
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C. Conclusions
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Le Conseil a conclu qu'en l'absence d'éléments de preuve détaillés versés au dossier sur la question et compte tenu du dédoublement possible des installations en cause, la levée des restrictions imposées à l'heure actuelle à l'interconnexion de systèmes intracirconscriptions dans le but de dispenser le service téléphonique de circonscription de base ne serait pas dans l'intérêt public pour le moment.
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Toutefois, le Conseil a conclu qu'il est dans l'intérêt public d'autoriser l'interconnexion de systèmes intracirconscriptions privés non fournis par des transporteurs et de systèmes non téléphoniques intracirconscriptions non fournis par des transporteurs aux installations ou aux services des transporteurs réglementés par le gouvernement fédéral.
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Le Conseil prend note de la préoccupation exprimée par toutes les compagnies de téléphone réglementées par le gouvernement fédéral, à savoir, que l'imposition de paiements de contribution pour l'accès local aux réseaux intercirconscriptions augmenterait l'incidence des cas d'évitement des installations locales des compagnies de téléphone pour échapper aux paiements de contribution. Le Conseil estime que sa décision de ne pas autoriser la concurrence dans le but de dispenser le SICT/WATS supprime l'incitatif fondamental à un tel évitement et sa possibilité.
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Le Conseil est conscient qu'il peut exister, pour les exploitants de réseaux intercirconscriptions privés qui utilisent des installations privées de communications par micro-ondes ou satellite, des incitatifs à laisser "fuir" du trafic intercirconscription par une ligne de PBX raccordée à un système intracirconscription et, par le biais de ce système, jusqu'au réseau téléphonique public commuté. Toutefois, le Conseil estime que ces incitatifs existent, que le propriétaire du PBX ait ou non un réseau local. Si les PBX accusant des "fuites" en venaient à poser un grave problème, le Conseil estime qu'une restructuration tarifaire plutôt que des restrictions aux réseaux locaux constituerait une solution plus appropriée.
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Pour ce qui est de la préoccupation de Bell et de la B.C. Tel au sujet de la restriction de l'exploitation de réseaux intracirconscriptions à des secteurs d'appel local donnés, le Conseil estime qu'il ne s'agit pas là d'un problème grave. De plus, on n'a présenté aucun élément de preuve que la plupart des utilisateurs ne respecteraient pas les restrictions imposées à la manière dont ils peuvent configurer leurs systèmes. Enfin, le Conseil fait remarquer que, dans les cas où les transporteurs constatent des infractions à leurs tarifs, ils peuvent résilier le service conformément à la disposition pertinente de leurs Règlements généraux.
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Quant à tous les systèmes intracirconscriptions privés et systèmes non téléphoniques intracirconscriptions publics, le Conseil est d'avis que l'assouplissement des restrictions à l'interconnexion dans le central local n'aura pas de répercussions importantes sur les recettes des transporteurs. En outre, le Conseil estime que la levée de ces restrictions, en particulier dans le cas du marché des services non téléphoniques, facilitera l'élaboration d'une infrastructure sensible et innovatrice de communications informatiques et des occasions sur les marchés de haute technicité. Le Conseil n'estime pas que ce marché particulier doive être réservé exclusivement à une industrie en particulier, compte tenu de la convergence des industries conventionnelles de l'informatique, de la télédistribution et des télécommunications et de la gamme d'autres fournisseurs qui sont prêts à livrer concurrence sur ce marché. De plus, une telle interconnexion est compatible avec les décisions 79-11, 81-24 et 84-18 antérieures du Conseil, qui autorisaient l'interconnexion restreinte dans le but de dispenser des services de communications de données et des services améliorés, respectivement.
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En ce qui concerne plus particulièrement l'assouplissement accru de l'autorisation accordée aux utilisateurs dans la décision 82-14 relativement à l'interconnexion de systèmes privés en propriété non continue, le Conseil estime que les éléments de preuve dans l'instance favorisent la levée de cette restriction pour les systèmes intracirconscriptions privés (y compris les systèmes partagés). Le Conseil estime qu'une telle décision donnerait aux utilisateurs une plus grande souplesse et un plus grand choix dans la manière dont ils configurent et exploitent les systèmes fournis par l'abonné et leur permettrait d'atteindre une plus grande efficience, par exemple, une réduction du nombre de lignes principales de centraux exigées pour desservir le système. De plus, elle se traduirait par une offre plus sensible de voies locales spécialisées. Enfin, les utilisateurs profiteraient d'un plus grand choix entre le service Centrex et les PBX offerts sur une base concurrentielle.
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D. Questions d'ordre juridique
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Il reste encore une question à régler, soit celle de la compétence du Conseil pour ce qui est d'ordonner aux transporteurs de permettre l'interconnexion de systèmes non téléphoniques locaux au réseau téléphonique public commuté.
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Dans son plaidoyer final, la CBTA et autres ont fait valoir que le Conseil ne devrait pas hésiter à ordonner l'assouplissement sans réserve de l'interconnexion de systèmes locaux. L'OMEA a également appuyé la levée de toutes les restrictions à l'interconnexion de systèmes locaux au réseau téléphonique public commuté.
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En réplique, Bell a soutenu que, dans la mesure où toute requête en interconnexion de systèmes locaux met en cause une demande d'interconnexion dans le but de fournir des services d'appels interurbains comme de conversations locales, le Conseil n'a pas compétence pour rendre une telle ordonnance en vertu du paragraphe 320(8) de la Loi sur les chemins de fer.
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Le paragraphe 320(8) se lit comme suit:
320.(8) Nulle ordonnance rendue sous l'autorité du paragraphe (7) ne doit s'appliquer à l'échange de conversations locales entre des personnes se servant des téléphones de deux réseaux de lignes rivales lorsque ces réseaux ou ces lignes aboutissent à des tableaux de distribution placés dans les limites de la même cité, ville ou village, sauf dans le cas de lignes téléphoniques rurales communes dans des zones où la concurrence n'existe pas, et alors seulement lorsque la Commission juge que cet échange est désirable et praticable.
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Dans la décision 79-11, le Conseil a examiné la portée de la restriction exprimée au paragraphe 320(8). A la page 102, le Conseil a conclu que cette restriction n'avait été conçue que pour s'appliquer à la transmission de la parole entre des personnes réelles, situées dans les limites de la même ville, et ne pouvait viser la transmission de données écrites ou codées ni les interactions entre une personne et un ordinateur.
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Après examen approfondi des mémoires présentés dans la présente instance par Bell, la CBTA et autres et l'OMEA, le Conseil a conclu que la loi est correctement interprétée dans la décision 79-11, à savoir, que le Conseil peut, en vertu du paragraphe 320(7), ordonner l'interconnexion entre les réseau de Bell et de la B.C. Tel et des systèmes non téléphoniques locaux.
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La requête de l'Hydro Sudbury soulève une seconde question concernant l'interprétation appropriée du paragraphe 320(8). Dans ce cas, l'interconnexion demandée met en cause des applications téléphoniques.
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Toutefois, cette demande vise l'interconnexion d'un système intracirconscription privé qui ne sert pas à offrir le service au grand public. De l'avis du Conseil, la restriction du paragraphe 320(8) a trait à l'interconnexion de deux réseaux téléphoniques qui peuvent être utilisés pour offrir le service téléphonique au grand public dans la même municipalité. Le Conseil a conclu que le réseau de l'Hydro Sudbury n'est pas un réseau rival au sens où l'entend le paragraphe 320(8), du fait qu'il ne sert pas à offrir le service téléphonique au grand public. En conséquence, le Conseil a conclu que rien ne l'empêche d'ordonner l'interconnexion de ces réseaux.
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E. Normes techniques
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Le Conseil est d'avis que certaines normes techniques s'imposeront pour faciliter l'interconnexion de systèmes intracirconscriptions. Toutefois, les éléments de preuve versés au dossier dans la présente instance sont insuffisants pour permettre d'établir quelles normes précises sont nécessaires. En conséquence, le Conseil demandera au Comité consultatif du Programme de raccordement de terminaux (CCPRT) d'élaborer les normes d'interconnexion de systèmes qui pourraient s'imposer pour maintenir l'intégrité des réseaux. D'ici là, le Conseil ordonne aux transporteurs de négocier des normes techniques provisoires raisonnables avec toute personne cherchant à obtenir l'interconnexion.
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F. Réglementation
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Dans le cas des services dispensés par les systèmes intracirconscriptions non téléphoniques publics, tout comme dans le cas des fournisseurs, revendeurs et partageurs de services améliorés, le Conseil est d'avis que les avantages à tirer de la concurrence, en particulier l'innovation, la souplesse du marché, la tarification concurrentielle et le choix de l'usager, sont plus susceptibles de se concrétiser dans un milieu régi par les forces du marché que par la réglementation. En conséquence, le Conseil n'entend pas réglementer les tarifs applicables aux services dispensés par les fournisseurs de services autres que les transporteurs de compétence fédérale. Cela étant, le Conseil estime qu'il n'est pas nécessaire, dans la présente décision, de se prononcer sur la question de savoir si ces systèmes sont ou non des compagnies au sens où l'entend le paragraphe 320(1) de la Loi sur les chemins de fer.
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G. Directives
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Les transporteurs réglementés par le gouvernement fédéral sont tenus de déposer auprès du Conseil, au plus tard le 28 octobre 1985, les révisions tarifaires nécessaires pour mettre en oeuvre les décisions aux présentes pour ce qui est de l'interconnexion de systèmes intracirconscriptions.
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VII REQUÊTE DE LA B.C. RAIL POUR L'INTERCONNEXION EN VUE DE DISPENSER DES SERVICES DE LIGNE DIRECTE
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A. Historique
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La B.C. Rail a présenté une requête en vue d'obtenir une ordonnance visant à exiger que la B.C. Tel lui accorde les installations d'interconnexion nécessaires pour offrir des services téléphoniques de ligne directe et des services de transmission de données en vertu des mêmes modalités et conditions, mutatis mutandis, que celles qui avaient été approuvées pour l'interconnexion du CNCP à la B.C. Tel dans la décision 81-24.
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En ce qui concerne les services en cause dans la requête, la B.C. Rail a demandé l'interconnexion à la B.C. Tel dans le seul but de dispenser des services de ligne directe hors circonscription, de lignes de jonction et de postes supplémentaires hors lieux.
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En posant par hypothèse que sa requête serait approuvée, la B.C. Rail s'attend à ce que ses tarifs soient de l'ordre de 85 % à 90 % de ceux de la B.C. Tel pour des services équivalents.
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La B.C. Rail a fait reposer sa requête sur les facteurs ci-après:
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i) Elle a le pouvoir de construire et d'exploiter des intallations de chemin de fer et de télécommunications dans la province de la Colombie-Britannique.
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ii) Elle offre et dispense des services de télécommunications en Colombie-Britannique.
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iii) L'interconnexion de ses installations de télécommunications à celles de la B.C. Tel se fait, à l'heure actuelle, au moyen d'ententes et de dispositions spéciales conclues entre elle et la B.C. Tel.
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iv) En conformité avec la décision 81-24, le Conseil a ordonné à la B.C. Tel de fournir certains raccords au CNCP dans le but de dispenser des services de transmission de données ou des services téléphoniques, ou les deux, sous réserve de certaines modalités et conditions, et de déposer un tarif à leur égard.
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B. La requête et l'intérêt public
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La requête de la B.C. Rail était fondée sur les articles 265 et 321 et le paragraphe 320(7) de la Loi sur les chemins de fer. Le Conseil a conclu que la position qu'il a adoptée pour ce qui est de la compétence qu'il avait d'approuver une telle interconnexion en vertu des articles 265 et 320 dans la décision 79-11 s'applique à la requête en instance. Dans l'exercice de sa compétence, le Conseil a appliqué le critère de l'intérêt public qui était établi dans la décision 79-11 et dont il a été question a la Partie II - Considérations d'ordre général de la présente décision.
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1. Preuve prima facie a l'appui de la requête
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Dans sa requête, la B.C. Rail a soutenu que l'interconnexion demandée serait utile et avantageuse et permettrait d'étendre la gamme de services de télécommunications qui pourraient être offerts aux abonnés actuels et éventuels. La portée de l'interconnexion demandée permettrait cette expansion tout en garantissant que la B.C. Tel soit équitablement et rapidement indemnisée de l'utilisation de ses installations. De plus, la B.C. Rail a déclaré que l'existence de dispositions d'interconnexion et de prestation de trafic en vertu d'ententes spéciales entre elle-même et la B.C. Tel constitue une preuve prima facie qu'aucun dommage matériel déraisonnable ne résulterait de l'interconnexion demandée dans la présente instance.
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Aucune des parties, sauf la B.C. Tel et la N.B. Tel, n'a soutenu que la B.C. Rail n'avait pas présenté de preuve prima facie à l'appui de sa requête. Le Conseil juge que la B.C. Rail a présenté une preuve prima facie selon laquelle l'interconnexion serait utile à ses opérations, le dédoublement des installations demandées ne serait pas dans l'intérêt public et aucun dommage matériel déraisonnable ne résulterait de l'interconnexion. En conséquence, le Conseil doit juger si, à tout prendre, les avantages possibles découlant de l'approbation de la requête l'emportent sur les inconvénients possibles qui y sont reliés.
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2. Positions des parties au sujet de la requête et de l'intérêt public
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Aucune des parties n'a mis en doute le point de vue de la B.C. Rail selon lequel des avantages, notamment l'accroissement du choix de l'abonné et de la réaction du fournisseur, l'amélioration de la disponibilité et de la qualité du service et de meilleurs incitatifs à l'innovation, sont susceptibles de résulter de l'approbation de la requête.
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En outre, aucune des parties n'était d'avis que l'approbation de la requête aux niveaux tarifaires proposés aurait des répercussions défavorables sur les niveaux tarifaires d'autres services. En particulier, aucune des parties n'a soutenu que la requête de la B.C. Rail ne nuirait pas à l'universalité du service téléphonique de base. De plus, la B.C. Tel n'a pas présenté de preuve qu'elle subirait des dommages financiers si la requête de la B.C. Rail était approuvée.
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Le Directeur a appuyé la requête de la B.C. Rail, tandis que les FAPG et autres, l'AGT et la Manitoba Tel ne se sont prononcés ni pour ni contre. La B.C. Tel, la FCC, la Newfoundland Tel, la N.B. Tel et le STT s'y sont opposés.
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La N.B. Tel a fait valoir que l'ajout de la requête de la B.C. Rail à l'instance concernant la concurrence intercirconscription n'a pas permis au Conseil d'examiner et d'éprouver à fond la proposition de la B.C. Rail. Elle a soutenu que la requête de la B.C. Rail ne doit être examinée qu'après un rééquilibrage des tarifs et qu'en conséquence, elle devrait être rejetée.
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Les préoccupations concernant les inconvénients possibles de la requête de la B.C. Rail que les diverses parties s'y opposant ont exprimées portaient sur trois questions principales: l'efficacité des plans financiers de la B.C. Rail, la réglementation appropriée de la B.C. Rail et, enfin, les répercussions négatives possibles sur les autres compagnies de téléphone réglementées par les gouvernements provinciaux et leurs abonnés.
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a) Plans financiers de la B.C. Rail
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D'après les prévisions de la B.C. Rail, les recettes d'exploitation provenant du marché des services de ligne directe s'élèveraient à 0,8 million de dollars en 1985 et passeraient a 6,3 millions de dollars en 1989, en supposant que la requête soit approuvée. Ces chiffres correspondent à 2 % et a 10 %, respectivement, des estimations par la B.C. Rail du marché des services de ligne directe interconnectés de la B.C. Tel au cours de ces années. Pour la même période, les dépenses d'exploitation différentielles passeraient de 0,25 million de dollars à 1,905 million de dollars, ce qui se traduirait par des profits d'exploitation différentiels nets de 0,55 million de dollars à 4,395 millions de dollars. Les recettes différentielles, nettes des dépenses, établies à 0,442 million de dollars en 1985, passeraient à 2,332 millions de dollars en 1989.
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La B.C. Tel a indiqué qu'en vertu certaines hypothèses, les projections financières de la B.C. Rail ne sont pas déraisonnables et elle a mis en doute l'efficacité des plans financiers de la B.C. Rail à maints égards. Tout d'abord, elle a fait valoir que la B.C. Rail n'a présenté aucune preuve qu'il existait sur le marché un besoin pour les services qu'elle compte dispenser. Deuxièmement, elle a soutenu que la viabilité financière à long terme du Service des communications de la B.C. Rail était incertaine, du fait que les extrapolations présentées en preuve sont artificielles et peu fiables. La B.C. Tel a avancé que rien ne prouve que des subventions directes ou indirectes ne s'imposeront pas. Troisièmement, elle a soutenu que la B.C. Rail n'a pas présenté de plan stratégique viable à l'appui de la requête.
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En réplique, la B.C. Rail a fait valoir que, premièrement, la confirmation par la B.C. Tel des prévisions de recettes de la B.C. Rail prouve qu'il existe sur le marché un besoin pour les services proposés. Deuxièmement, aucune preuve ne met en doute la viabilité à long terme de la B.C. Rail. Troisièmement, elle a soutenu que les affirmations de la B.C. Tel selon lesquelles les prévisions renferment des extrapolations artificielles sont sans fondement et incompatibles avec la preuve. La B.C. Rail a déclaré qu'à son avis, la position de la B.C. Tel à cet égard témoignait de sa confusion entre les études d'expansion du service de la B.C. Rail et les projections financières de la B.C. Rail. Quatrièmement, la B.C. Rail a rejeté l'affirmation selon laquelle elle devrait, pour obtenir l'approbation de sa requête, dresser et déposer un plan stratégique à l'appui de sa requête. Parallèlement, la B.C. Rail a rejeté toute affirmation selon laquelle elle n'a pas de plan stratégique viable, faisant valoir que les documents déposés relativement à ses projections financières témoignent de la planification intégrée globale de la B.C. Rail. Elle a soutenu que la preuve confirme que la B.C. Rail a satisfait à cette exigence en matière de planification ou l'a même dépassée.
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b) Réglementation de la B.C. Rail
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Pour ce qui est de la réglementation de la B.C. Rail, la B.C. Tel a fait valoir que la B.C. Rail est une compagnie au sens où l'entend le paragraphe 320(1) de la Loi sur les chemins de fer. A l'appui de cet argument, la B.C. Tel s'est appuyée sur les affaires actuelles et futures de la B.C. Rail pour avancer que les opérations de la compagnie à l'extérieur des frontières provinciales font de la B.C. Rail une entreprise interprovinciale assujettie à la réglementation fédérale et, en particulier, à celle du CRTC. La B.C. Tel a soutenu que la B.C. Rail, en sa qualité de "compagnie", devait déposer ses tarifs auprès du Conseil pour fins d'approbation. Étant donné que la B.C. Rail serait également assujettie à un organisme provincial de réglementation, la B.C. Tel a fait valoir que l'approbation de la requête de la B.C. Rail entraînerait un "chaos en matière de réglementation".
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La B.C. Tel a soutenu qu'a moins que la B.C. Rail soit assujettie à la même surveillance qu'elle en matière de réglementation, le Conseil ne serait pas en mesure d'assurer une concurrence juste. La B.C. Tel a ajouté que la réglementation de la B.C. Rail par l'ajout d'exigences réglementaires comme conditions d'approbation de la requête serait trop simpliste, que les recours non statutaires dont le Conseil dispose sont restreints et que la résiliation de l'interconnexion entraînerait des problèmes sociaux, politiques et intergouvernementaux. La B.C. Tel a conclu en affirmant que l'approbation de la requête de la B.C. Rail irait à l'encontre de l'intérêt public et qu'elle devrait, par conséquent, être rejetée. Elle a avancé que la B.C. Rail pourrait éventuellement avoir l'occasion de présenter une nouvelle requête, si elle était disposée à reconnaître la compétence du Conseil.
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La FCC estime que les arguments contre l'accroissement de la concurrence au Canada s'appliquent à la B.C. Rail. Elle a mis en doute l'engagement que la B.C. Rail a pris de ne pas envahir le marché du SICT/WATS et elle s'est demandée s'il était possible qu'il y ait une juste concurrence entre deux compagnies régies par deux organismes de réglementation distincts. Elle a également mis en doute la valeur de la promesse de la B.C. Rail de se prêter à une surveillance en matière de réglementation. C'est pourquoi la FCC s'est opposée à la requête et a recommandé fortement au Conseil de la rejeter.
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L'AGT a déclaré qu'elle ne se prononce pas sur la question de savoir s'il faut ou non approuver la requête de la B.C. Rail. Toutefois, l'AGT a fait valoir que, si la requête était approuvée, la B.C. Rail devrait être assujettie au même degré de contrôle en matière de réglementation que ses concurrents; qu'il devrait y avoir des mesures de sauvegarde pour empêcher l'interfinancement inapproprié; que les paramètres en vertu desquels la B.C. Rail oeuvrerait et dispenserait ses services devraient être clairement définis; et que les engagements pris par la B.C. Rail devraient faire partie intégrante, en qualité de restrictions expresses, de toute ordonnance rendue par le Conseil. L'AGT a, de plus, soutenu qu'en plus de ces restrictions, toutes les restrictions imposées au CNCP dans les décisions 79-1l et 81-24 devraient également s'appliquer, mutatis mutandis, à la B.C. Rail.
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En réplique, la B.C. Rail a mis en doute l'affirmation de la B.C. Tel selon laquelle ses activités s'étendent au-delà des frontières provinciales de la Colombie-Britannique. Elle a déclaré que chaque cas d'interconnexion entre ses installations et celles d'autres transporteurs de télécommunications et de chemin de fer existe a l'intérieur des limites de la province de la Colombie-Britannique. Compte tenu de ces faits, la B.C. Rail a fait valoir qu'elle n'est pas une entreprise interprovinciale et que ses activités projetées ne sont qu'une question de spéculation, non pas de fait, et que l'on ne peut se fonder sur elles pour assujettir la B.C. Rail à la réglementation fédérale.
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Toutefois, la B.C. Rail a soutenu que, bien qu'elle ne soit pas assujettie au même degré de surveillance en matière de réglementation que la B.C. Tel, le type d'interconnexion demandée relève intégralement du Conseil. La B.C. Rail a signalé que les recours dont le Conseil dispose sont exhaustifs et absolus et qu'ils ne seraient ni lents ni encombrants à appliquer. De plus, si la B.C. Tel était tenue de déposer un tarif précis régissant l'interconnexion à la B.C. Rail, toute infraction aux dispositions de ce tarif rendrait l'interconnexion passible de suspension ou de résiliation par la B.C. Tel en vertu de l'article 35 de ses Règlements généraux.
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Pour ce qui est des problèmes d'ordre social, politique et intergouvernemental que la résiliation poserait, la B.C. Rail a fait remarquer l'absence de tout exemple. Elle a attiré l'attention sur le fait que le CNCP serait aux prises avec des problèmes semblables en cas d'infraction à une modalité ou à une condition de l'interconnexion du CNCP en vertu de la décision 81-24. La B.C. Rail est d'avis que, quoi qu'il en soit, les abonnés insatisfaits pourraient s'adresser à la B.C. Tel ou à un autre fournisseur pour que le service continue de leur être dispensé. La B.C. Rail a soutenu de plus que, contrairement à la position de la B.C. Tel, le Conseil n'est pas obligé d'exercer une [TRADUCTION] surveillance égale en matière de réglementation et d'avoir un pouvoir égal de recours à l'égard de la B.C. Tel comme de la B.C. Rail pour que la concurrence soit juste et équitable; le degré de réglementation entre les concurrents ne doit plutôt qu'être convenable dans les circonstances.
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c) Répercussions sur les autres compagnies canadiennes de téléphone
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La Newfoundland Tel a demandé que le Conseil rejette la requête de la B.C. Rail en invoquant que son approbation nuirait à toutes les compagnies de téléphone réglementées par les gouvernements provinciaux et à leurs abonnés. La Manitoba Tel, pour sa part, a fait remarquer que ses activités n'en seraient pas touchées et elle a, par conséquent, décidé de ne pas se prononcer.
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3. Conclusions
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Le Conseil a conclu que la B.C. Rail possède les installations et la capacité voulues pour offrir des services de ligne directe interconnectés au public. L'offre de ces services en concurrence avec des services semblables dispensés par la B.C. Tel et le CNCP comporterait des avantages que le Conseil a déjà cernés dans la décision 79-11. Rien dans la présente instance ne prouve que la qualité de ces services ne serait pas satisfaisante. Rien, non plus, n' prouvé que l'offre de ces services par la B.C. Rail aurait des répercussions défavorables sur la qualité des services équivalents de la B.C. Tel.
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Le Conseil juge que les prévisions fournies par la B.C. Rail sont une estimation raisonnable de ses possibilités à moyen terme, en supposant que sa requête soit approuvée. Les prévisions témoignent également d'un besoin du marché et d'une planification visant à satisfaire à ce besoin.
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La question d'un préjudice économique possible pour la B.C. Tel n'a pas été soulevée dans la présente instance. Le Conseil estime que l'approbation de la requête n'entraînerait pas de répercussion économique défavorable sur la B.C. Tel. De plus, rien n'indique que l'approbation de la requête aurait des répercussions défavorables sur les tarifs du service téléphonique local. En outre, le Conseil a conclu, d'après les éléments de preuve déposés dans l'instance, qu'il n'y aurait pas de répercussion importante sur les abonnés des autres compagnies de téléphone.
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D'après les éléments de preuve présentés dans l'instance, le Conseil a conclu que, pour le moment, la B.C. Rail n'est pas une entreprise interprovinciale. Les installations de micro-ondes point à point de la B.C. Rail sont situées uniquement à l'intérieur des limites de la province de la Colombie-Britannique, et la B.C. Rail ne se propose pas d'offrir le service à des points à l'extérieur de la province. Cela étant, le Conseil a conclu qu'à l'heure actuelle, la B.C. Rail n'est pas une compagnie au sens où l'entend le paragraphe 320(1) de la Loi sur les chemins de fer. Toutefois, les dispositions du paragraphe 320(7) s'appliquent à l'interconnexion demandée. En conformité avec ce paragraphe, le Conseil exige que la B.C. Rail dépose auprès de lui les renseignements décrits ci-dessous.
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Pour ce qui est des préoccupations exprimées par l'AGT et la B.C. Tel au sujet de la capacité du Conseil d'assurer une concurrence juste, le Conseil pourrait également prendre un certain nombre de mesures à l'égard de la B.C. Rail: tout d'abord, il pourrait ordonner à la B.C. Tel de s'abstenir d'interconnecter avec tout autre abonné de la B.C. Rail; deuxièmement, il pourrait rajuster les frais imposés pour l'interconnexion; et, troisièmement, il pourrait, en dernier ressort, annuler l'ordonnance approuvant l'interconnexion de la B.C. Rail à la B.C. Tel. Diverses combinaisons de ces mesures sont également possibles.
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Pour les raisons qui précèdent, le Conseil conclut que les avantages reliés à la requête de la B.C. Rail l'emportent sur les inconvénients possibles. En conséquence, le Conseil approuve la requête de la B.C. Rail, en conformité avec les modalités de l'ordonnance ci-dessous.
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C. Surveillance par le Conseil, exigences de rapport et indemnisation
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Par suite de l'approbation de la requête par le Conseil, il y aura trois transporteurs autorisés à dispenser des services de ligne directe interconnectés en Colombie-Britannique. Afin de surveiller les événements résultant de la nouvelle entrée sur ce marché, le Conseil a décidé d'accepter les engagements que la B.C. Rail a pris de déposer auprès de lui, pour fins de versement au dossier, le premier barème de tarifs et les révisions tarifaires, ainsi qu'un rapport financier annuel détaillé concernant le Service des communications de la B.C. Rail.
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Le cas échéant, le Conseil pourrait éventuellement donner suite aux engagements suivants pris par la B.C. Rail:
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° vérification annuelle, par le Conseil, du Service des communications de la B.C. Rail;
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° établissement d'un prix seuil pour un rabais maximal particulier par rapport aux tarifs réglementés imposés par la B.C. Tel pour des services équivalents;
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° imposition d'une méthode d'établissement du prix de revient prescrite par le Conseil; et
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° présentation d'autres rapports, selon que le Conseil pourra l'exiger.
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De plus, le Conseil a décidé d'exiger que la B.C. Rail dépose certains rapports semestriels, tel qu'il est prescrit dans les décisions 79-11 et 81-24, qui sont énumérés à l'article 10 de l'ordonnance du Conseil ci-dessous.
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D'après les éléments de preuve présentés dans l'instance, le Conseil ne voit aucune raison de modifier pour le moment les niveaux actuels des paiements de contribution qui ont été établis relativement au CNCP dans la décision 81-24. En conséquence, l'ordonnance exige l'application des tarifs appropriés pour les ISAL et les lignes de PBX, plus une contribution de 25 % aux fins du recouvrement des coûts des installations de centraux locaux.
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D. Ordonnance
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D'après les constatations et conclusions susmentionnées, le Conseil rend l'ordonnance suivante, qui entre en vigueur immédiatement:
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Définitions
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1. Dans la présente ordonnance, les termes:
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"B.C. Rail" désigne la BC Rail Ltd.;
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"B.C. Tel" désigne la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique;
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"circuit" désigne une ou plusieurs installations qui, reliées en tandem, représentent une seule voie de transmission électrique entre deux ou plusieurs points;
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"raccordement de type 1" désigne le raccordement d'un circuit appartenant a la B.C. Rail ou loué par elle, au matériel de commutation d'un bureau central de la B.C. Tel par un circuit appartenant a la B.C. Tel;
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"raccordement de type 2" désigne le raccordement d'un circuit appartenant à la B.C. Rail ou loué par elle, au matériel ou une installation situés dans les locaux de l'abonné, ou a l'installation Centrex de l'abonné, qui est reliée a son tour au matériel de commutation d'un bureau central de la B.C. Tel ou a un circuit privé de la B.C. Tel;
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"service de transmission des données" désigne un service de télécommunications autre qu'un service téléphonique;
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"service téléphonique" désigne un service de télécommunications bidirectionnel qui transmet en temps réel les communications orales entre deux ou plusieurs personnes, mais ne comprend pas un service qui sert seulement a la coordination ou a la mise en place d'un service de transmission des données.
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Obligation de fournir le raccordement
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2. (1) Quatre-vingt dix jours après la publication de la présente ordonnance, la B.C. Rail peut demander a la B.C. Tel de lui fournir, ou à un de ses clients, un raccordement de types 1 ou 2 afin d'offrir un service de transmission des données, un service téléphonique ou les deux.
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(2) Lorsque la B.C. Tel reçoit une demande de la B.C. Rail conformément au paragraphe (1) ci-dessus, elle doit, si cette demande précise suffisamment l'endroit où doit s'effectuer le raccordement, ainsi que les exigences techniques s'y rapportant, fournir, effectuer et autoriser le raccordement.
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Restrictions concernant l'utilisation
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3. Outre toute autre disposition ou condition imposée par la B.C. Rail avec l'approbation du Conseil, les restrictions suivantes s'appliquent à tout raccordement de types 1 ou 2 servant ou devant servir à offrir un service téléphonique:
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a) le service utilisant un tel raccordement doit servir uniquement aux communications privées de l'abonné, sauf dans le cas ou l'abonné de la B.C. Rail fournit un service amélioré au sens où l'entend le Tarif CRTC 1005 de la B.C. Tel;
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b) la voie de transmission fournie par la B.C. Rail pour un service utilisant un tel raccordement doit être reliée à une extrémité au matériel situé dans les locaux de l'abonné ou à une installation Centrex affectée en propre à l'abonné;
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c) le circuit de transmission fourni par la B.C. Rail pour un service utilisant un tel raccordement ne doit servir qu'aux communications privées de l'abonné, sauf dans le cas où l'abonné du CNCP fournit un service amélioré au sens où l'entend le Tarif CRTC 1005 de la B.C. Tel; et
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d) en ce qui concerne les raccordements de type 1 seulement, le circuit de transmission fourni par la B.C. Rail pour un service utilisant un tel raccordement ne peut pas passer par un commutateur analogique à fréquences vocales fourni par la B.C. Rail entre ce raccordement et les locaux de l'abonné.
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4. (1) Lorsqu'un raccordement de types 1 ou 2 sert ou doit servir à fournir un service de transmission des données, les restrictions prévues au paragraphe 3 ci-dessus doivent s'appliquer, à moins que la B.C. Rail demande au Conseil d'ordonner leur annulation dans des cas spécifiques ou elle prouve au Conseil de façon satisfaisante:
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a) qu'étant donné les caractéristiques de fonctionnement ou celles d'ordre technique et économique, il est improbable que le raccordement puisse servir d'une manière significative a offrir un service téléphonique, ou dans le cas d'un tel usage, il est probable que ce service téléphonique soit assujetti aux restrictions prévues au paragraphe 3;
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b) que la B.C. Rail appliquera a l'occasion les mesures que le Conseil jugera appropriées pour vérifier si les raccordements servent d'une manière significative à offrir un service téléphonique, dans des circonstances autres que les cas restreints prévus au paragraphe 3 ci- dessus; et
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c) que si les raccordements servent d'une manière significative à offrir un service téléphonique dans des circonstances autres que les restrictions prévues au paragraphe 3 ci-dessus, ces dernières seront réimposées à l'égard du service de transmission des données.
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(2) Dans son étude d'une requête en vertu du présent article, le Conseil peut tenir compte de la nature et de la portée de toute restriction imposée à des services de transmission de données semblables, offerts par la B.C. Tel, pour évaluer si la preuve fournie par la B.C. Rail est adéquate, à savoir, que les critères énumérés au paragraphe (1) seront respectés.
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(3) Une requête peut être faite en vertu du présent article au nom d'un abonné particulier, d'une catégorie d'abonnés ou d'une catégorie particulière de services, et une copie de cette requête ainsi que tout document justificatif doivent être remis sans délai à la B.C. Tel.
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(4) La B.C. Tel peut déposer une intervention pour toute requête présentée par la B.C. Rail en vertu du présent article, dans les 30 jours suivant la date de présentation et joindre tout document justificatif. Elle doit en faire parvenir immédiatement une copie à la B.C. Rail.
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(5) La B.C. Rail peut déposer une réplique dans les 10 jours suivant la réception de toute intervention présentée par la B.C. Tel en vertu du paragraphe (4) ci-dessus.
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(6) Le Conseil peut étudier une requête en vertu du présent article en se fondant sur la documentation qui lui a été soumise, ou il peut
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a) demander d'autres renseignements à l'une ou plusieurs des parties; ou
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b) émettre des directives relatives à la procédure à suivre, si une audience ou toute autre forme de procédure s'impose.
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(7) Le Conseil peut rendre sa décision à l'égard d'une requête présentée en vertu du présent article en rendant une ordonnance
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a) dans laquelle il conclut que la preuve soumise par la B.C. Rail l'a convaincu que les critères énumérés au paragraphe (1) seront respectés et il approuve l'annulation de certaines ou de l'ensemble des restrictions prévues au paragraphe 3, sous réserve des conditions qu'il peut juger appropriées; ou
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b) dans laquelle il conclut que la preuve soumise par la B.C. Rail ne l'a pas convaincu que les critères énumérés au paragraphe (1) seront respectés et il rejette la requête.
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Protection technique
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5. (1) Les conditions suivantes s'appliqueront à tout raccordement fourni par la B.C. Tel à la B.C. Rail. en vertu de la présente ordonnance:
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a) les caractéristiques de fonctionnement de tout matériel ou réseau de communication fourni par la B.C. Rail ou par son abonné doivent être telles qu'elles ne nuisent pas aux services offerts par la B.C. Tel;
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b) le matériel ou le réseau fourni par la B.C. Rail ou par son abonné ne doit pas mettre en danger la sécurité des employés de la B.C. Tel, ni celle du public; ne doit pas endommager le matériel et les installations de la B.C. Tel ni entraver leur bon fonctionnement; et ne doit pas compromettre le fontionnement des installations de la B.C. Tel ni par ailleurs nuire à l'utilisation des services de la B.C. Tel par le public; et
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c) dès que la B.C. Tel fait savoir que le matériel ou le réseau fourni par la B.C. Rail ou par son abonné représente ou représentera probablement un tel danger ou une telle entrave, la B.C. Rail doit prendre les mesures nécessaires pour empêcher ou prévenir ce risque ou cette entrave.
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(2) Afin de résoudre tout problème d'ordre technique ou de fonctionnement causé par les raccordements effectués en vertu de la présente ordonnance, il est ordonné à la B.C. Rail et à la B.C. Tel d'établir un comité technique mixte qui se réunira régulièrement pour examiner ces problèmes.
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(3) Les procès-verbaux des réunions de ce comité devront être présentés au Conseil, lorsque celui-ci le demandera à l'une des parties.
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(4) Lorsqu'il y a différend touchant des problèmes techniques ou de fonctionnement et que les parties ne peuvent le résoudre, ce différend est alors soumis à un processus d'arbitrage sous la supervision du Conseil.
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(5) A cette fin, chaque partie doit nommer un arbitre et, sur demande, le Conseil nomme un troisième arbitre ayant un vote décisif.
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(6) Les parties assument chacune la moitié des frais d'un tel arbitrage et l'une ou l'autre pourra demander au Conseil de publier des directives sur la marche à suivre au cours d'un tel processus.
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Indemnisation
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6. (1) L'indemnité suivante sera versée à la B.C. Tel pour chaque raccordement que cette compagnie fournira à la B.C. Rail, en vertu de la présente ordonnance:
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a) en ce qui a trait aux raccordements de type 1,
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(i) les frais extraordinaires relatifs à l'installation du raccordement que la B.C. Tel facturerait en vertu de ses tarifs actuels à tous ses abonnés sans discrimination, pour l'accomplissement d'un travail semblable;
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(ii) dans le cas de raccordements pour la transmission des données, le tarif mensuel applicable à une ligne d'accès au réseau d'informaton (ISAL) en vertu de l'article 32 du Tarif général de la B.C. Tel pour le groupe tarifaire particulier visant le bureau central de la B.C. Tel où a été effectué le raccordement;
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(iii) dans le cas de raccordements pour la transmission de la parole, le tarif mensuel applicable aux lignes principales de PBX bidirectionnelles en vertu de l'article 32 du Tarif général de la B.C. Tel pour le groupe tarifaire particulier visant le bureau central de la B.C. Tel ou a été effectué le raccordement; et
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(iv) lorsque le raccordement sert à la transmission de la parole ou de données en provenance ou en direction d'un secteur à l'extérieur de la zone de service local précisée dans le Tarif des secteurs à tarif de base de la B.C. Tel où se fait le raccordement, des frais mensuels d'accès entre centraux équivalant à 25 % du tarif applicable en vertu des paragraphes (ii) et (iii) susmentionnés.
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b) en ce qui a trait aux raccordements de type 2,
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(i) les frais extraordinaires relatifs a l'installation du raccordement que la B.C. Tel facturerait en vertu de ses tarifs actuels à tous ses abonnés, sans discrimination pour l'accomplissement d'un travail semblable;
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(ii) les tarifs mensuels applicables aux voies locales, qui seraient exigés des abonnés de la B.C. Tel en vertu des tarifs de la B.C. Tel; et
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(iii) lorsque le raccordement sert à la transmission de la parole ou de données en provenance ou à destination d'un secteur à l'extérieur de la zone de service local précisée dans le Tarif des secteurs à tarif de base de la B.C. Tel où le raccordement est effectué, et lorsque le matériel ou l'installation avec lequel le raccordement de type 2 est fait n'est pas muni de dispositifs empêchant ce service d'employer le matériel et les installations situés dans les locaux de l'abonné pour aboutir au matériel de commutation du bureau central de la B.C. Tel, des frais mensuels d'accès entre centraux calculés conformément à l'alinéa a) (iv) ci-dessus.
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(2) L'indemnité dont il est fait état au paragraphe (1) doit être versée à la B.C. Tel par la B.C. Rail ou par son abonné, de la manière déterminée par la B.C. Rail, mais même si la B.C. Rail choisit de laisser son abonné verser une partie ou l'ensemble du paiement directement à la B.C. Tel, elle en assume toute la responsabilité.
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Tarifs de la B.C. Tel
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7. (1) Sous réserve du paragraphe (2), la B.C. Tel doit déposer au plus tard le 27 septembre 1985, le tarif qu'elle se propose d'imposer à la B.C. Rail pour l'utilisation ou le raccordement ordonné en vertu de la présente décision, tarif qui entrerait en vigueur au plus tard le 26 novembre 1985.
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(2) Ce tarif doit préciser les conditions et les dispositions d'utilisation ou de raccordement auxquelles devront se soumettre la B.C. Rail et son abonné, y compris les restrictions, les mesures de protection et les conditions d'indemnisation prescrites dans la présente ordonnance, ainsi que toute autre disposition qui ne va pas à l'encontre de la présente ordonnance et qui, de l'avis de la B.C. Tel, serait appropriée à des fins d'éclaircissement et de gestion.
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(3) Le dépôt tarifaire peut être examiné à tous les bureaux d'affaires de la B.C. Tel ou aux bureaux de CRTC, pièce 561, édifice central, Les Terrasses de la Chaudière, 1, promenade du Portage, Hull (Québec) ou au 700, rue West Georgia, pièce 1 130, Vancouver (Colombie-Britannique). Toute partie intéressée peut obtenir un exemplaire du dépôt tarifaire en s'adressant a Me K.D.A. Morrison, Secrétaire, Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique, 3 777, rue Kingsway, Burnaby (Colombie-Britannique) V5H 3Z7.
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(4) Lorsqu'un dépôt tarifaire est approuvé en vertu du présent article, ce tarif régira effectivement les modalités et conditions auxquelles seront assujetties les raccordements obtenus aux présentes, mais, en cas de contradiction entre la présente ordonnance et ledit tarif, la présente ordonnance prévaudra.
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Barème de tarifs de la B.C. Rail
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8. (1) Sous réserve du paragraphe (2), la B.C. Rail doit déposer un premier barème de tarifs, 30 jours avant la date prévue d'entrée en vigueur dudit barème, qu'elle se propose d'imposer à ses abonnés pour tous ses services ou ses installations nécessitant des raccordements de type 1 ou 2.
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(2) Ce barème de tarifs doit préciser les conditions et les dispositions relatives a l'offre, y compris les restrictions mentionnées aux articles 3, 4 et 5 de la présente ordonnance, les tarifs s'y appliquant ainsi que toute autre disposition qui ne va pas à l'encontre de la présente ordonnance et qui, de l'avis de la B.C. Rail, serait appropriée à des fins d'éclaircissement et de gestion.
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(3) Il est ordonné à la B.C. Rail de déposer des barèmes de tarifs révisés avant la date à laquelle ces barèmes de tarifs révisés doivent entrer en vigueur.
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Publication de rapports
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9. Deux fois par année, le 30 avril et le 31 octobre, la B.C. Rail doit déposer un rapport contenant les précisions suivantes à l'égard du semestre prenant fin deux mois avant ces dates:
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a) le nombre de raccordements demandé et obtenu de la B.C. Tel conformément à la présente ordonnance;
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b) les montants que la B.C. Rail doit payer à la B.C. Tel en vertu des présentes dispositions, ventilés selon les composantes de l'indemnité précisées à l'article 6;
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c) les revenus tirés par la B.C. Rail des services intercirconscriptions offerts à ses abonnés au moyen des raccordements de types 1 et 2, ventilés par genre de service et genre de raccordement;
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d) les revenus tirés par la B.C. Rail des services téléphoniques de ligne directe et des services de transmission des données offerts à ses abonnés sur le territoire de la B.C. Tel et ne nécessitant pas de raccordements de types 1 ni 2, ventilés selon le genre de service;
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e) un rapport dans lequel la B.C. Rail fait état de ses prévisions à l'égard de l'utilisation des raccordements pour les services téléphoniques et la transmission des données, d'après les méthodes d'échantillonnage, les questionnaires adressés aux clients ou d'autres techniques qu'elle juge appropriées;
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f) un rapport sur la disponibilité des services offerts a ses abonnés, qui nécessitent un raccordement de types 1 ou 2 dans le territoire de la B.C. Tel et ailleurs, et sur toute demande de service a laquelle la compagnie n'a pu répondre dans un délai raisonnable, en donnant les raisons; et
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g) tout autre renseignement que le Conseil peut demander aux effets de la présente ordonnance.
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10. Une fois par année, soit le 31 octobre (ou le 30 avril) de chaque année, la B.C. Rail doit déposer auprès du Conseil un rapport contenant une description détaillée des résultats financiers du Service des communications de la B.C. Rail à l'égard de la période de 12 mois prenant fin deux mois avant la date du rapport.
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11. Deux fois par année, le 30 avril et le 31 octobre, la B.C. Tel doit déposer un rapport contenant les précisions suivantes à l'égard du semestre prenant fin deux mois avant ces dates:
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a) le nombre de raccordements que la B.C. Rail a demandé et obtenu en vertu de la présente ordonnance;
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b) les montants que la B.C. Rail doit payer à la B.C. Tel en vertu de la présente ordonnance, ventilés selon les composantes de l'indemnité précisées à l'article 6;
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c) les revenus obtenus de la B.C. Rail à l'égard des voies locales obtenues en vertu des articles 400 et 400A du Tarif général de la B.C. Tel, autres que celles visées par l'alinéa b);
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d) les revenus que la B.C. Tel a obtenus du SICT et du WATS, ainsi que des services téléphoniques de ligne directe et des services de transmission des données. ventilés selon la catégorie de service;
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e) un rapport dans lequel la B.C. Tel fait état de ses prévisions a l'égard de l'utilisation relative des services intercirconscriptions précisés a l'alinéa d) pour les services téléphoniques et la transmission des données, d'après les méthodes d'échantillonnage, les questionnaires
adressés aux clients ou d'autres techniques qu'elle juge appropriées;
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f) tout autre renseignement que le Conseil peut demander relativement aux effets de la présente ordonnance.
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12. Toute demande de traitement confidentiel à l'égard des rapports devant être déposés auprès du Conseil en vertu des articles 10, 11 et 12 sera traitée en conformité avec les modalités de l'article 19 des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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