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Ottawa, le 5 octobre 1984
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Décision Télécom CRTC 84-23
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Bell Canada - Northern Telecom Comparaison des prix
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Introduction
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Dans la décision Télécom CRTC 78-7 du 10 août 1978 intitulée Bell Canada, augmentation de tarifs (décision 78-7), le Conseil a abordé la question de l'opportunité des prix payés par Bell Canada (Bell, la compagnie) pour l'achat d'équipement de télécommunications de la Northern Telecom Canada Limitée (la NTCL), filiale canadienne de la Northern Telecom Limitée (la NTL) et de la Northern Telecom Incorporated (la NTI), filiale américaine de la NTL. Dans cette décision, le Conseil a élaboré les deux principes d'établissement des prix suivants:
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i) les prix payés par Bell Canada pour une partie ou la totalité du matériel fabriqué par la NTCL1
seront dans tous les cas égaux ou inférieurs aux prix payés par tout autre client (y compris la
NTI) pour du matériel semblable; et
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1 La mention de la NTL dans la décision 78-7 a été changée pour la NTCL pour tenir compte du fait que les activités de fabrication au Canada sont effectuées par la NTCL (voir à ce sujet la décision Télécom CRTC 80-14 du 12 août 1980 intitulée Bell Canada, majoration tarifaire générale, aux pp. 136-137).
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ii) les prix payés par Bell Canada au Canada, pour une partie ou pour la totalité du matériel
fabriqué par la NTI, seront, dans tous les cas, égaux ou inférieurs aux prix payés par tout
autre client du Canada (y compris la NTCL) pour du matériel semblable.
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Le Conseil a également déclaré:
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Ce qui est requis, selon le Conseil, est une comparaison réaliste à des fins de réglementation,
des prix payés par Bell Canada et des prix payés par d'autres clients pour du matériel fabriqué
par la NTL et la NTI. Le Conseil retiendra par conséquent les services d'un bureau de
comptabilité indépendant qui effectuera cette comparaison des prix et qui produira un rapport
indiquant si on s'est conformé ou non aux principes susmentionnés en 1978. Ce rapport
devra, au besoin, comprendre les détails complets concernant la méthode utilisée pour
comparer le matériel en question.
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Dans la Modification d'une partie de la page 72 de la décision Bell Canada, augmentation de tarifs, Décision Télécom CRTC 78-7, 10 août 1978, ayant trait à la comparaison des prix de la Northern Telecom, décision Télécom CRTC 79-19 du 16 octobre 1979 (la décision 79-19), le phrase suivante à la page 72 de la décision 78-7 a été supprimée:
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Le Conseil retiendra par conséquent les services d'un bureau de comptabilité indépendant qui
effectuera cette comparaison des prix et qui produira un rapport indiquant si on s'est conformé
ou non aux principes susmentionnés en 1978.
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La phrase supprimée a été remplacée par le paragraphe suivant:
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Le Conseil demande donc à Bell Canada de lui soumettre, d'ici janvier 1980, un projet de
méthode à utiliser pour effectuer cette comparaison des prix. Toutes les pièces d'équipement
en cause devraient être correctement catégorisées aux fins de la comparaison des prix et
devraient fournir une description des méthodes de comparaison des prix qui seront utilisées
pour chaque catégorie. Une fois qu'il aura reçu la méthode proposée, le Conseil la fera
connaître aux parties intéressées pour qu'elle la commente. En se fondant sur ces
observations et sa propre évaluation, le Conseil approuvera une méthode appropriée de
comparaison des prix et Bell sera alors tenue de demander à un bureau de comptabilité
indépendant de présenter au Conseil un rapport indiquant si on s'est conformé aux principes
susmentionnés en 1978 et 1979, et à chaque année par la suite.
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Dans un mémoire présenté au Conseil le 15 novembre 1979, Bell a proposé de modifier et de libeller comme suit les principes d'établissement des prix énoncés par le Conseil dans la décision 78-7:
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i) les prix payés par Bell Canada pour une partie ou pour la totalité du matériel fabriqué par la
NTCL seront dans tous les cas égaux ou inférieurs aux prix payés par tout autre client au
Canada, dans des conditions comparables, pour du matériel semblable;
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ii) les prix payés par Bell Canada au Canada, pour une partie ou pour la totalité du matériel
fabriqué par la NTI seront, dans tous les cas, égaux ou inférieurs aux prix payés par tout
autre client au Canada, dans des conditions comparables, pour du matériel semblable.
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Bell a ajouté à ce propos:
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Les principes susmentionnés permettraient d'exclure de la comparaison des prix, le matériel
vendu à des fins d'exportation et les transferts intersociétés au sein du groupe de compagnies
de la Northern Telecom.
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Le 31 janvier 1980, en réponse à la directive du Conseil contenue dans la décision 79-19, Bell a soumis un projet de méthode de comparaison des prix entre les prix payés par Bell et ceux payés par d'autres clients pour du matériel semblable fabriqué par la NTCL et la NTI. Dans une lettre du 17 mars 1980, le Conseil a informé Bell que la méthode proposée n'incluait ni des considérations de vente intersociétés ni d'exportation et qu'elle ne se conformait que partiellement aux principes d'établissement de prix énoncés dans la décision 78-7 et répétés dans la décision 79-19. Le 31 mars 1980, Bell a soumis en guise de protestation, un addendum à son mémoire du 31 janvier 1980.
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Dans l'avis public Télécom CRTC 1980-23 du 8 mai 1980, le Conseil a jugé les projets de modification des principes d'établissement des prix contenus dans sa demande du 15 novembre 1979 comme une requête en révision des principes qu'il a énoncés en vertu de l'article 63 de la Loi nationale sur les transports. Le Conseil a déclaré qu'à titre de partie de l'instance en vue d'examiner la requête de Bell du 19 février 1980 visant des majorations tarifaires générales, il entendrait les plaidoyers de Bell concernant la question de savoir s'il y a lieu d'entreprendre un examen des principes d'établissement des prix.
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Dans la décision Télécom CRTC 80-14 du 12 août 1980 intitulée Bell Canada, majoration tarifaire générale (la décision 80-14), le Conseil a déclaré que les éléments de preuve sur les répercussions de tout nouveau principe d'établissement des prix devraient être examinés plus attentivement que dans le cas de l'instance de 1978. Le Conseil a conclu que l'examen des principes d'établissement des prix était pleinement justifié et qu'il l'effectuerait donc.
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Le Conseil a fourni des informations concernant les détails de l'examen dans l'avis public Télécom CRTC 1981-18 du 6 mai 1981 (l'avis public 1981-18), et a invité les parties intéressées à formuler des observations. Le Conseil en a reçu de Bell, de la NTCL, du Directeur, Enquêtes et recherche, Loi relative aux enquêtes sur les coalitions (le Directeur), et du ministère des Transports et des Communications du gouvernement de l'Ontario (l'Ontario).
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Position des parties
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1. Comparaison des prix
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Dans son mémoire, Bell a déclaré qu'elle s'approvisionne en produits et en ressources de télécommunications de la NTL en vertu d'un contrat (le contrat d'approvisionnement de Bell/NTL) qui oblige cette dernière à fournir à Bell des matériaux dont elle a raisonnablement besoin pour ses affaires à des prix aussi bas que ceux qu'elle exige de ses meilleurs clients pour des produits et des services semblables, dans des conditions comparables. Comme la NTL est le fournisseur privilégié, la compagnie n'achète d'autres fournisseurs que lorsque la NTL est incapable de lui fournir des types particuliers d'équipement et de services, pour des raisons comme la disponibilité des ressources ou la compatibilité de l'équipement de Bell avec la ligne de production de la NTL. La compagnie a ajouté qu'elle détermine la demande pour un produit et négocie sa mise au point et sa production avec la NTL dans le cadre d'un procédé en plusieurs étapes qui aboutit à l'établissement d'un prix ferme pour le produit.
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Bell estime que les prix qu'elle paie à la NTL devraient être comparés à ceux que paient les autres clients de la NTL au Canada pour du matériel semblable, dans des conditions comparables. Bell a fait valoir que les principes d'établissement des prix énoncés dans la décision 78-7 ne renferment pas explicitement le principe de conditions comparables. Elle considère ce principe important étant donné la mesure dans laquelle les conditions peuvent varier entre les marchés. Elle a déclaré qu'à moins d'appliquer le critère de conditions comparables, les différences de prix qui résultent de considérations comme les niveaux de marché, les situations de concurrence, les exigences des usagers, les coûts de fabrication des différentes dans les étapes de cycle d'un produit ne feraient que fausser la comparaison des prix et de surcroît modifieraient inutilement la stratégie de commercialisation de la NTL.
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Pour ce qui est des prix que paie Bell actuellement, la compagnie et la NTCL ont déclaré que la vérification annuelle du contrat d'approvisionnement entre Bell et la NTL par les vérificateurs extérieurs de Bell révèle que celle-ci paie les prix les plus bas. Cette conclusion ainsi que le succès qu'a connu la NTL à livrer concurrence sur le marché canadien indiqueraient que les prix que Bell paie à la NTL sont raisonnables.
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Ainsi, Bell a soutenu que le traitement réglementaire approprié devrait tenir compte des principes d'établissement des prix qu'elle a proposés dans son mémoire du 15 novembre 1979.
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Le Directeur a déclaré que les tests de comparaison des prix présentent des lacunes. Plus précisément, ils ne tiennent compte ni de l'évaluation des prix que Bell peut obtenir pour des produits semblables de fournisseurs canadiens et étrangers ni de celle de la question de savoir si les prix demandés par la NTL à l'extérieur du marché de Bell, notamment aux États-Unis, sont plus bas que ceux qu'elle demande à Bell.
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Le Directeur a fait observer que les tests de comparaison de prix "ne reflètent pas la véritable place du marché" et constituent "un moyen assez médiocre d'approvisionnement en biens et en services dans un régime d'appels d'offres ouverts." Le Directeur a conclu que les tests de comparaison de prix sont des outils de réglementation inefficaces.
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En faveur des principes d'établissement des prix proposés par Bell, l'Ontario s'est dit d'avis que l'application aux marchés étrangers des principes de comparaison des prix du Conseil pourrait empêcher la NTL d'ajuster ses prix pour répondre aux conditions des marchés étrangers et ainsi réduire sa capacité de livrer concurrence. L'Ontario a ajouté que cela pourrait nuire à l'économie canadienne ainsi qu'aux intérêts à long terme des abonnés de Bell, s'il s'ensuivait que Bell soit forcée de payer un prix plus élevé pour de l'équipement en raison de la production réduite.
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Pour ce qui est du projet de rapport de vérification de la comparaison des prix de Bell, l'Ontario a fait savoir qu'il devrait porter sur les catégories d'équipements et de services de la NTL pour lesquelles Bell est essentiellement la seule cliente. L'Ontario a fait valoir que, en faisant ressortir les achats de Bell dans le rapport de vérification, le Conseil pourrait s'assurer que les prix payés pour ces catégories d'équipements ne sont pas excessifs.
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2. Appels d'offres ouverts
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De l'avis de Bell, l'utilisation d'appels d'offres ouverts éliminerait les bienfaits de l'intégration verticale. La grande circulation des informations sur la propriété entre Bell, la NTL et Recherches Bell-Northern Limitée (RBN) devrait être stoppée afin que tous les offrants puissent être traités également. Bell a ajouté que l'interruption de cette circulation d'informations sur la propriété pourrait faire obstacle à la planification intégrée telle qu'elle est actuellement pratiquée entre les trois compagnies.
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La planification intégrée et l'achat ont été déclarés essentiels à l'essor du réseau de Bell et à la capacité de celle-ci et de la NTL de créer des produits et des services à la fine pointe des télécommunications en dépit de la taille relativement petite du marché canadien. A ces avantages s'ajoutent les risques d'investissements réduits, les économies de production et la capacité d'étendre les coûts de développement sur une plus longue période.
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Dans son mémoire, la NTCL a indiqué que ses principaux concurrents appartiennent à des sociétés étrangères, à l'exception des producteurs de fils et de câbles ainsi que de l'équipement PABX. Aussi, Bell a-t-elle invoqué l'argument selon lequel ces concurrents seraient les principaux bénéficiaires de l'ouverture du marché de Bell à des appels d'offres ouverts. Bell a affirmé que pour ces concurrents, le marché de Bell constituerait un marché marginal commode par rapport au marché américain plus important vu sa proximité et l'afflux plus grand d'équipements étrangers qui pourrait réduire l'effectif de la NTCL.
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Le Directeur a fait savoir que l'approche la plus efficace et la plus facile pour garantir des prix d'équipements raisonnables dans le cas de compagnies de téléphone intégrées verticalement telles que Bell est une exigence du Conseil que celle-ci procède à des appels d'offres ouverts.
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Le Directeur a appuyé cette position en se reportant à l'expérience de la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (la B.C. Tel) ainsi qu'au succès apparent des Télécommunications CNCP, de Téléglobe Canada et d'autres au chapitre de l'utilisation des appels d'offres ouverts aux fins d'approvisionnement en équipement. Le Directeur a conclu par une recommandation voulant que le Conseil ordonne à Bell de se livrer à une forme d'appels d'offres ouverts semblable à celle de la B.C. Tel.
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L'Ontario s'est opposée aux appels d'offres ouverts comme moyen efficace de réglementer les pratiques d'achat de Bell et a fait valoir que l'imposition d'un tel système augmenterait déraisonnablement le coût de la réglementation. L'Ontario a précisé que, en ce qui concerne la fonction d'achat, il y a, outre l'aspect du prix, d'autres considérations complexes et moins claires, comme les coûts d'entretien et la facilité d'intégration de l'équipement acheté avec les installations existantes dont l'évaluation exige des jugements complexes. L'Ontario a déclaré qu'il serait très difficile à un législateur d'interpréter ces jugements. En outre, de l'avis de l'Ontario, les appels d'offres ouverts obligatoires entraîneraient des instances coûteuses et longues en raison des revendications des offrants dont les offres ont été refusées.
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Conclusions
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L'objet de cette instance est de sélectionner un mécanisme approprié de réglementation qui garantira que les prix payés par Bell pour obtenir de l'équipement et des services de télécommunications auprès de la NTL sont raisonnables.
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Le Conseil note à ce sujet les conclusions de la Commission sur les pratiques restrictives du commerce (la CPRC) dans son rapport de 1983 intitulé Les télécommunications au Canada - IIIe Partie Répercussions de l'intégration verticale dans l'industrie du matériel de télécommunications. La Commission y déclare à la page 225:
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Les dépositions faites au cours de cette enquête ne démontrent pas que, dans l'ensemble, la
séparation de Bell et de Northern améliorerait le rendement de l'industrie du matériel de
télécommunications ou de la prestation des services de télécommunications par Bell et les
autres télécommunicateurs.
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Le Conseil note aussi l'importance que Bell attache aux avantages de l'intégration verticale pour la mise au point des produits de Bell et de la NTL ainsi que la perception qu'a Bell des conséquences qui s'ensuivraient si l'intégration verticale devait effectivement prendre fin.
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Compte tenu du mémoire du Directeur concernant le recours aux appels d'offres ouverts par les autres transporteurs publics réglementés de télécommunications, le Conseil estime qu'à part la B.C. Tel, ces transporteurs publics peuvent se distinguer de Bell par le fait qu'il n'y a pas d'élément d'intégration verticale en jeu.
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La B.C. Tel procède par appels d'offres ouverts par suite des conclusions de la décision Télécom CRTC 79-17 du 18 septembre 1979 intitulée Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique - Acquisition proposée de la GTE Automatic Electric (Canada) Ltd. et de la Microtel Pacific Research Limited. Le Conseil ne considère pas que parce que la B.C. Tel procède ainsi actuellement, il faille imposer la même pratique à Bell dès maintenant. A ce propos, le Conseil note que la relation entre Bell et la NTL diffère de celle qui existe entre la B.C. Tel et AEL Microtel en raison de l'intérêt minoritaire public important dans la NTL. Le Conseil est d'avis que cet intérêt minoritaire constitue un moyen utile de garantir que les opérations entre Bell et la NTL se font sans lien de dépendance.
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Après étude de preuve au dossier de l'instance, le Conseil a conclu qu'il est inutile pour l'instant de procéder par appels d'offres ouverts pour protéger les intérêts de Bell. En outre, il dit craindre que le genre de restrictions qui pourraient résulter d'un tel processus appliqué efficacement ne soit pas souhaitable tant au point de vue des abonnés de Bell que de celui de l'industrie des télécommunications au Canada.
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Le Conseil croit néanmoins qu'il ne dispose pas de toute l'information voulue pour déterminer quelle est à long terme la meilleure des deux pratiques d'achat. Le Conseil estime qu'en raison de la nature des produits en cause, il lui faudra de trois à quatre ans pour évaluer à fond le bien-fondé des appels d'offres ouverts dans le contexte de la B.C. Tel. Par ailleurs, le Conseil n'a pas encore suffisamment de données sur les prix payés par Bell pour les produits de la NTL. Le Conseil entend examiner la question de la pratique d'achat qui convienne tant à Bell qu'à la B.C. Tel après qu'il aura pu étudier tous ces renseignements.
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Le Conseil a aussi étudié le mémoire de Bell au sujet des conditions différentes des marchés, particulièrement des marchés américain et canadien. Le Conseil convient avec l'Ontario et Bell que la réglementation nationale ne devrait pas entraver outre mesure la participatation de la NTL dans des marchés étrangers. Le Conseil admet que la participation fructueuse dans ces marchés permet ainsi à la NTL d'offrir à Bell des produits perfectionnés et variés à des prix raison nables, ce qui est en fin de compte à l'avantage des abonnés de Bell.
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Étant donné les conditions différentes des marchés et les stratégies différentes que doit adopter la NTL pour assurer et conserver sa viabilité sur ces marchés, le Conseil conclut que les principes d'établissement des prix exposés dans la décision 78-7 aux (i) et (ii) de la page 72 devraient être supprimés et remplacés par le paragraphe suivant:
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Les prix payés par Bell Canada pour une partie ou pour la totalité des produits et des services
achetés de la NTL et de ses filiales seront dans tous les cas égaux ou inférieurs aux prix
payés par tout autre client au Canada pour des produits et des services comparables dans des
circonstances et des conditions sensiblement pareilles pour ce qui est du volume et du niveau
des échanges commerciaux à un moment donné.
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Le Conseil croit que pour s'assurer que les prix payés par Bell sont conformes aux principes énoncés ci dessus, il s'agit d'effectuer une vérification annuelle. Le Conseil est en principe d'accord avec la méthode proposée dans le mémoire de Bell à l'égard de la vérification annuelle du contrat d'approvisionnement entre Bell et la NTL.
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Le Conseil ordonne par conséquent à Bell de lui remettre une copie à jour de la méthode dans les 60 jours de la présente pour qu'il en fasse une étude finale. Une fois la méthode approuvée, Bell devra remettre chaque année au Conseil un rapport établi par un bureau indépendant de comptables dans les 90 jours suivant la fin de son exercice financier, le rapport devant être conforme à la méthode approuvée, et tous les renseignements supplémentaires relatifs aux ventes de la NTL et aux prix que le Conseil pourra exiger.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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