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Ottawa, le 5 janvier 1984
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Décision CRTC 84-1
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Allarcom Limited
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Réexamen de la modification de la licence de réseau de télévision payante autorisant l'Allarcom Limited à desservir les provinces du Manitoba et de la Saskatchewan et les Territoires du Nord-Ouest - 821687100
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A la suite d'une audience publique tenue à Vancouver le 29 novembre 1983, et conformément au décret C.P. 1983-2878 du 20 septembre 1983 ("le décret"), le Conseil annonce sa décision relativement au réexamen de la décision CRTC 83-576 autorisant l'Allarcom Limited ("l'Allarcom") à étendre son service de télévision payante aux provinces du Manitoba et de la Saskatchewan et aux Territoires du Nord-Ouest.
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La demande de l'Allarcom visant à étendre son service de télévision payante de l'Alberta a été présentée à la suite de l'avis public CRTC 1982-76 du 16 août 1982, dans lequel le Conseil avait lancé un appel de demandes visant à desservir le Manitoba, la Saskatchewan et les Territoires du Nord-Ouest. Ces demandes devaient être déposées au plus tard le 16 novembre 1982. Par la suite, en réponse à la requête d'une autre partie intéressée désirant disposer de plus de temps, la date limite a été reportée au 17 janvier 1983. Nonobstant cette prorogation, l'Allarcom a été la seule requérante lors de l'audience publique tenue à Winnipeg le 19 avril 1983. La décision CRTC 83-576 du 27 juillet 1983 autorisait la prestation d'un autre service de télévision payante d'intérêt général au Manitoba, à la Saskatchewan et aux Territoires du Nord-Ouest, au moyen d'une modification de la licence originale qui autorisait l'Allarcom à desservir l'Alberta.
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Le décret renvoyait au Conseil la décision CRTC 83-576 pour qu'elle soit étudiée et entendue à nouveau, alléguant que le Conseil n'avait pas examiné ou n'avait pas bien examiné:
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"si cette modification ne place pas le titulaire dans une position concurrentielle plus avantageuse que celle envisagée par la décision CRTC 82-240 par rapport au titulaire de la licence du service national d'intérêt général, sans l'assujettir à des conditions comparables à celles que le Conseil a imposées au titulaire de la licence du service national d'intérêt général en vertu de sa décision CRTC 82-240, notamment l'obligation d'assurer un service national d'intérêt général en français;"
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et
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"si et dans quelle mesure la modification correspond aux objectifs du système canadien de télévision payante décrits par le Conseil dans sa décision CRTC 82-240 et les décisions subséquentes relatives à la télévision payante, et plus particulièrement, aux rôles et obligations d'un titulaire de licence de service d'intérêt régional et d'un titulaire de licence de service national d'intérêt général relativement à l'évolution apparente de la structure globale du marché du système canadien de télévision payante;
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Les points jugés pertinents aux fins du réexamen de la décision CRTC 83-576 sont traités ci-dessous et, s'il y a lieu, sont repris dans un contexte plus large dans la déclaration préliminaire, laquelle fait partie de la présente décision.
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Il convient de noter que la Société de Communications Canadienne Premier Choix ("Premier Choix"), titulaire de la licence du service national d'intérêt général de télévision payante, est intervenue à l'audience d'avril 1983. Lors d'un exposé à l'audience, Premier Choix a résumé sa position comme suit:
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[TRADUCTION] Comme vous pouvez le constater, nous ne nous opposons pas en fin de compte à la demande d'Allarcom. Nous croyons qu'il est conforme à la politique énoncée dans la décision 82-240 d'étendre le service régional au Manitoba et en Saskatchewan.
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Premier Choix a par la suite changé sa position, comme en font foi ses déclarations à l'audience publique du 29 novembre 1983. Elle a ainsi invoqué [TRADUCTION] "l'accentuation de la concurrence directe et le manque total de différenciation régionale qui caractérise maintenant les licences de l'Ontario et de l'Alberta".
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L'un des points soulevés dans le décret vise notamment à déterminer si la modification ne place pas l'Allarcom dans une position concurrentielle plus avantageuse que celle envisagée dans la décision CRTC 82-240.
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Dans la décision CRTC 82-240, le Conseil a imposé des exigences égales relativement au temps de présentation de contenu canadien aux titulaires de licences d'intérêt général qui se font concurrence, de manière à garantir un traitement réglementaire juste et équitable. Toutefois, il a établi des conditions de licence différentes pour chaque titulaire, exigeant que des pourcentages donnés des recettes totales de leurs services de télévision payante soient consacrés aux émissions canadiennes. Ces exigences variaient en fonction de la nature des services ainsi que de la structure des coûts et de l'importance du marché de chaque titulaire. Il s'agit des pourcentages suivants:
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Ontario Independent Pay Television 50%
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Premier Choix 45%
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Allarcom 35%
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Star Channel 15%
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Dans la décision CRTC 82-1023, qui accordait une licence d'exploitation à la Télévision de l'Est du Canada ("TVEC") le 23 novembre 1982, et la décision CRTC 83-115, qui accordait une licence d'exploitation à la Aim Satellite Communications Corp. ("Aim") le 21 février 1983, les titulaires étaient tenues, de par les conditions de leurs licences, de consacrer à la programmation canadienne 35 % des recettes totales de leurs services de télévision payante, et ce, chaque année d'application de leurs licences respectives.
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En établissant des obligations différentes parmi les titulaires, le Conseil a noté qu'il avait tenu compte du "fait que les titulaires d'une licence nationale sont tenus de fournir le service dans les deux langues officielles, ainsi que des dimensions plus restreintes du marché et des structures différentes des coûts des titulaires d'une licence relative à un service régional".
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En ce qui concerne les obligations de la titulaire de licence du service national d'intérêt général, Premier Choix était tenue d'offrir des services de télévision payante de langues française et anglaise distincts partout au pays, 24 heures par jour. Cette exigence s'appliquait à Premier Choix de façon provisoire pendant les deux premières années d'exploitation "ou jusqu'à toute date ultérieure que le Conseil pourra prescrire". A cet égard, le Conseil a déclaré qu'il réexaminerait le type d'horaire du service de langue française offert par Premier Choix en fonction de la programmation d'un éventuel service régional d'intérêt général de langue française qui pourrait être autorisé à desservir le Québec, l'Ontario et l'Atlantique.
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Des obligations et conditions réglementaires précises ont également été imposées aux titulaires de licences de services régionaux d'intérêt général au sujet de la représentation régionale, relativement à la propriété et à la gestion des entreprises ainsi qu'au financement de productions régionales qui, "en encourageant le recours aux talents créateurs et aux installations de production dans les diverses collectivités du pays, fourniront de nouveaux débouchés à l'expression régionale". Le Conseil s'attendait également à ce que les titulaires collaborent "avec d'autres titulaires d'une licence de service régional à la production, l'acquisition et l'échange d'émissions qui expriment et décrivent les activités, les caractéristiques et les modes de vie propres à chaque région".
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Étant donné qu'elles étaient autorisées à desservir des régions géographiques limitées, ces titulaires se voyaient dans l'impossibilité de réaliser de véritables économies d'échelle.
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Compte tenu du rôle régional de l'Allarcom, le Conseil a imposé d'autres obligations à la titulaire de l'Alberta dans la décision CRTC 83-576. Ces obligations comprenaient l'exigence que la titulaire respecte les engagements suivants, comme condition d'approbation de l'extension de son service à toute la région des Prairies:
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- faire la production ou l'acquisition de six heures d'émissions par semaine en Alberta et, de plus, deux autres heures en provenance du Manitoba et de la Saskatchewan lorsque le service sera offert;
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- mettre sur pied un bureau de développement au Manitoba et en Saskatchewan. Disposant d'un budget initial pour chaque province de 100 000 $ pour 1983, qui augmenterait pour se chiffrer à 260 000 $ en 1987, ces bureaux seraient dirigés par des agents de développement bien au fait des installations de production et des talents au Manitoba ou en Saskatchewan;
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- mettre sur pied dans chaque province un conseil consultatif dirigé indépendamment du conseil de l'Alberta; et
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- établir dans chaque province un fonds de production distinct dont au moins 20 % de chacun d'eux serait dépensé dans la province d'origine.
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En raison de l'étendue relativement faible du marché, soit 6 % de tous les abonnés au câble au Canada et à la lumière de l'expérience de la télévision payante à ce jour, le Conseil estime qu'il ne serait pas rentable pour une titulaire de desservir le Manitoba, la Saskatchewan et les Territoires du Nord-Ouest en l'absence d'un plus grand nombre d'abonnés pour en partager les frais. Le fait qu'aucune autre requérante n'ait demandé à offrir le service, au moment de l'audience publique, renforce la position du Conseil.
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Compte tenu également des coûts d'exploitation très élevés et de l'étendue limitée des marchés généralement desservis par les titulaires de licences régionales d'intérêt général, le Conseil estime que la possibilité d'être en mesure de bénéficier de certaines économies d'échelle est nécessaire afin d'assurer que les titulaires soient capables financièrement de remplir leurs engagements relatifs au contenu canadien, tout en offrant une qualité de programmation qui saura intéresser les abonnés à un service discrétionnaire.
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Dans la décision CRTC 82-240, le Conseil a établi un cadre réglementaire conçu afin d'être juste et équitable envers toutes les titulaires de licences de télévision payante. Parallèlement, le Conseil a souligné que son approche réglementaire ne comporterait "que des contraintes essentielles ... qui laissera aux réseaux de télévision payante toute latitude voulue pour innover et expérimenter".
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Le Conseil estime que la décision CRTC 83-576 est conforme à cette approche. En outre, il est convaincu qu'elle n'accorde pas un avantage concurrentiel indu à l'Allarcom et qu'elle ne la place pas dans une position plus avantageuse que celle envisagée dans la décision CRTC 82-240.
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Le décret a également soulevé la question de savoir si et dans quelle mesure la modification autorisée par la décision CRTC 83-576 correspond aux objectifs de la décision CRTC 82-240, et plus particulièrement aux rôles et obligations des titulaires de licences de service national et régional d'intérêt général relativement à l'évolution apparente du marché de la télévision payante depuis la publication de la décision CRTC 82-240.
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Bien que l'industrie a beaucoup évolué depuis le 1er février 1983, cette évolution est conforme avec la décision CRTC 82-240. Le Conseil a fait remarquer expressément "qu'un système de télévision payante vraiment canadien devrait émerger avec le temps et que les licences délivrées dans la présente décision constituent un premier pas en ce sens" et, convenant que la télévision payante survenait à un moment critique, il a souligné le fait que "pour réussir, la télévision payante devra s'adapter à un milieu concurrentiel et en évolution".
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Dans la déclaration préliminaire relative à la présente décision, le Conseil a examiné en détail les rôles et obligations des titulaires de licences d'intérêt général compte tenu de l'évolution de l'industrie de la télévision payante et du cadre général établi à l'égard de la télévision payante dans la décision 82-240. Le Conseil est d'avis que les rôles et obligations des titulaires de licences de service national et régional d'intérêt général sont justes et équitables et il est convaincu qu'ils n'ont pas été injustement modifiés par la décision CRTC 83-576.
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Par ailleurs, le Conseil prévoyait explicitement la possibilité d'étendre la zone de desserte autorisée des titulaires lorsqu'il déclarait ce qui suit:
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Il étudiera également des moyens de fournir le service de télévision payante à d'autres régions du pays, et notamment l'extension des aires de desserte proposée dans les demandes relatives aux services régionaux de télévision payante autorisés dans la présente décision.
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Le Conseil a également reçu 37 mémoires portant sur le réexamen de la décision CRTC 83-576 et il constate que, à l'exception de Premier Choix, tous les mémoires, y compris celui de gouvernement de la Saskatchewan, appuyaient la décision CRTC 83-576, et estimaient dans l'ensemble qu'elle était conforme à la décision CRTC 82-240.
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Après avoir étudié attentivement tous les facteurs susmentionnés, y compris ceux annoncés dans la déclaration préliminaire et qui ont trait à la présente décision, ainsi que l'appui important exprimé à l'audience à l'égard de la décision CRTC 83-576 par les intervenants, les membres du Conseil sont tous d'avis que l'approbation du projet d'extension de service est amplement justifiée et est conforme aux objectifs, à la structure et au cadre réglementaire de la décision CRTC 82-240. En conséquence, le Conseil, par la présente, confirme, sans changement, la modification de la licence de télévision payante de l'Allarcom autorisée dans la décision CRTC 83-576.
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Le Secrétaire général
J.G. Patenaude
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