Télécom - Lettre du conseil adressée à Liste de distribution

Ottawa, le 5 décembre 2022

Notre référence : 8662-C17-202203230

PAR COURRIEL

Liste de distribution

OBJET : City Wide Communications Inc. – Demande de révision et de modification de -City Wide Communications Inc. – Demande en vue d’ordonner à Bragg Communications Inc., exerçant ses activités sous le nom d’Eastlink, de déplacer son point d’interconnexion du service d’accès Internet de tiers, Ordonnance de télécom CRTC 2022-79

Le Conseil a reçu une demandeNote de bas de page1 déposée le 23 juin 2022Note de bas de page2 par City Wide Communications Inc. (City Wide) en vue de réviser et de modifier City Wide Communications Inc. – Demande en vue d’ordonner à Bragg Communications Incorporated, exerçant ses activités sous le nom d’Eastlink, de déplacer son point d’interconnexion du service d’accès Internet de tiers, Ordonnance de télécom CRTC 2022-79, et adressée à Bragg Communications Inc. exerçant ses activités sous le nom d’Eastlink.

Dans sa demande, City Wide a indiqué qu’il existe un doute réel quant à l’exactitude de la conclusion du Conseil dans l’ordonnance de télécom 2022-79, dans laquelle le Conseil a refusé la demande de City Wide pour Eastlink, de déplacer son point d’interconnexion (PI) du service d’accès Internet de tiers (AIT) de la Nouvelle-Écosse, de Pennant Point à un emplacement au cœur d’Halifax. City Wide a ajouté que le bien-fondé de la décision est contesté par des erreurs fatales de mélange factuel et juridique et par un changement fondamental des circonstances depuis la décision.

Par conséquent, City Wide a demandé au Conseil de corriger l’ordonnance de télécom 2022-79 en octroyant les mesures de redressement suivantes :

  1. Une ordonnance du Conseil enjoignant à Eastlink de : 1) de déplacer son PI d’AIT sur le nouveau siteNote de bas de page3 dans les six mois suivant la décision du Conseil ; et 2) de s’abstenir d’imposer aux clients de gros tous les frais associés à leur migration vers le nouveau PI.
  2. Par ailleurs, si le Conseil ne convient pas que le nouveau site est un PI de l’AIT convenable, une ordonnance : 1) réglementant les services de transport d’Eastlink vers le PI de l’AIT de Pennant Point de la manière proposée par City Wide afin de s’assurer que ces services sont assujettis à des modalités justes et raisonnables, y compris les tarifs ; et 2) approuvant les tarifs définitifs pour ces services de transport qui sont en vigueur rétroactivement au 25 mars 2022, soit la date à laquelle le Conseil a émis l’ordonnance de télécom 2022-79.

City Wide a indiqué que la croissance réduite de ses abonnés confirme que les coûts de transport excessifs imposés par Eastlink constituent un obstacle important à la concurrence. City Wide soutient que sa croissance réduite depuis 2018, date à laquelle Eastlink est passée au service de l’AIT, ne peut s’expliquer que par les coûts de transport élevés à Pennant Point, confirmant ainsi le caractère « important » de cet obstacle à la concurrence.

City Wide a ajouté que l’analyse économiqueNote de bas de page4 confirme que le coût des services de transport et de transit au PI de l’AIT de Pennant Point constitue un obstacle important à la concurrence et à la fourniture de services d’accès à Internet concurrentiels aux consommateurs. City Wide a également affirmé que les prix pratiqués par Eastlink pour les services de transport et de transit (respectivement des prix 159 % et 486 % plus élevés que les services équivalents offerts par d’autres fournisseurs dans le centre de Halifax) et les délais prolongés de commande et de traitement des services ont pour effet d’exclure et d’empêcher la concurrence d’augmenter les coûts des rivaux d’Eastlink. De plus, City Wide a affirmé que la tarification gonflée par Eastlink de ses services de transport, qui ont le monopole vers le PI de l’AIT de Pennant Point, a augmenté les coûts de City Wide d’environ 12 %.

De plus, dans sa demande, City Wide a affirmé que la disponibilité de nouveaux renseignements concernant l’offre de différent moyen de transport et les possibilités se procurer elle-même le transport à partir du nouveau site mettaient en doute l’exactitude de la décision du Conseil. De ce fait, ces nouveaux renseignements constituaient un changement important de circonstances.

City Wide a également soutenu qu’elle s’est vu refuser l’équité procédurale quand Eastlink a refusé de répondre à la demande de renseignements publiée par le personnel du Conseil concernant le nouveau site, un troisième emplacement candidat pour le PI de l’AIT d’Eastlink, qui a été révélé par la divulgation de renseignements qu’Eastlink avait précédemment déposée à titre confidentiel.

Enfin, City Wide a indiqué que le Conseil n’a pas accordé une attention suffisante au nouveau site et l’a omis dans son analyse comparative de la pertinence des emplacements candidats pour le PI de l’AIT d’Eastlink et que toutes les considérations pertinentes pour évaluer si un emplacement est approprié pour le PI de l’AIT militent fortement en faveur du nouveau site.

Le Conseil a reçu des interventions concernant la demande susmentionnée de la part d’Eastlink, d’Opérateurs de réseaux concurrentiels canadiens (ORCC) et du Centre pour la défense de l’intérêt public (CDIP).

Interventions et répliques aux interventions

L’ORCC et le CDIP ont soutenu la demande de City Wide. Plus précisément, le CDIP a indiqué qu’il y avait eu violation de l’équité procédurale, City Wide n’ayant pas eu l’occasion de présenter ses observations concernant le nouveau site d’Eastlink. Le CDIP a également préconisé l’argument de City Wide selon lequel le Conseil a commis une erreur de droit en n’établissant pas de processus pour élaborer un dossier public complet concernant le nouveau site.

L’ORCC a demandé au Conseil de réexaminer ses décisions dans l’ordonnance de télécom 2022-79 et d’accorder la mesure de redressement demandée par City Wide, non seulement en raison de ses mérites incontestables, mais aussi afin d’établir un précédent solide qui dissuadera d’autres titulaires de s’engager dans le type de comportement abusif affiché par Eastlink.

L’ORCC a également ajouté que les problèmes de transport qui sont démontrés dans la demande de City Wide sont loin d’être exclusifs à la Nouvelle-Écosse. L’ORCC a ajouté que ses membres ont connu des obstacles semblables à la concurrence sur les marchés de détail qui peuvent être attribués à un manque de services de transport concurrentiels (et réglementés). L’ORCC a donc fortement soutenu l’appel de City Wide en faveur d’une instance en vue d’examiner les questions plus larges sur la réglementation des transports.

Dans ses observations, Eastlink s’est opposée à la demande et a soutenu que rien dans la demande de City Wide ne soulevait de doute réel quant à l’exactitude des conclusions du Conseil dans l’ordonnance de télécom 2022-79. La compagnie a ajouté que la demande semble être une réaffirmation des mêmes arguments que ceux avancés par City Wide que le Conseil a correctement rejetés.

Eastlink ajoute que City Wide et le rapport Chen comparent les coûts de City Wide pour fournir un service en 2017 (avant la mise en œuvre de l’AIT par Eastlink) à leurs coûts actuels, pour suggérer que les coûts de transport d’Eastlink ont « augmenté ». De plus, City Wide et le rapport Chen ne tiennent pas compte d’un facteur clé lors de l’analyse de la croissance du nombre d’abonnés de City Wide : l’existence d’autres concurrents et de nouveaux entrants sur le marché de l’AIT.

Eastlink a déclaré que ses tarifs de transport sont basés sur divers facteurs qui reflètent ses coûts de prestation du service, et que l’entreprise n’a aucune idée des conditions des devis cités par City Wide auprès d’autres fournisseurs.

Dans sa réplique aux interventions datée du 8 août 2022, City Wide a affirmé que les réponses d’Eastlink manquaient d’éléments de preuves ou de justifications crédibles, et qu’elles n’avaient pas réussi à réfuter les motifs que City Wide avait déterminés comme justifiant une révision et une modification de l’ordonnance de télécom 2022-79, car elles n’offraient aucune réfutation convaincante du besoin urgent de l’aide demandée.

City Wide a ajouté que le fait que les tarifs de transport soient basés sur une « variété de facteurs » n’expliquait pas les niveaux de prix extrêmes à Pennant Point, et que l’exercice par Eastlink d’un pouvoir de marché sur ces tarifs était la seule explication de la tarification des services de transport à cet endroit.

City Wide a réitéré que l’entreprise s’est vu refuser l’équité procédurale, que le Conseil n’a pas accordé une attention adéquate au nouveau site et que les nouveaux renseignements concernant les conditions de transport entourant le nouveau site constituent un changement fondamental des circonstances qui soulève un doute réel quant à l’exactitude de l’ordonnance de télécom 2022-79.

City Wide a également ajouté que, quel que soit le choix du Conseil quant à la modification de l’ordonnance de télécom 2022-79, le Conseil devrait prendre des mesures urgentes et entamer une instance pour examiner le statut réglementaire des services de transport de façon plus générale dans tout le Canada.

Critères de révision et de modification

Dans le bulletin d’information de télécom 2011-214, le Conseil a exposé les critères qu’il utilisera pour évaluer les demandes de révision et de modification déposées en vertu de l’article 62 de la Loi sur les télécommunications (la loi). En particulier, le Conseil a déclaré que les demandeurs doivent démontrer qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de la décision initiale, résultant par exemple : i) d’une erreur de droit ou de fait ; ii) d’un changement fondamental dans les circonstances ou les faits depuis la décision ; iii) du défaut de considérer un principe de base qui avait été soulevé dans l’instance initiale ; iv) d’un nouveau principe découlant de la décision.

City Wide a-t-elle démontré qu’il existe un doute réel quant à l’exactitude de l’ordonnance de télécom 2022-79 ?

Dans la demandeNote de bas de page5 qui a mené à l’ordonnance de télécom 2022-79, City Wide a demandé que le Conseil ordonne à Eastlink de déplacer son PI de l’AIT de Pennant Point au cœur de Halifax, en indiquant deux emplacements d’Eastlink existants où un PI pourrait être établi. City Wide a indiqué qu’Eastlink se servait de son choix de l’emplacement du PI pour augmenter ses revenus de transport, pour lesquels elle facturait plus que si une option de transport concurrentielle était disponible sur le marché. En conséquence, Eastlink soumettait City Wide à un désavantage indu ou déraisonnable.

La question était de savoir si la poursuite de l’exploitation du PI de l’AIT d’Eastlink à partir de son centre de données de Pennant Point contreviendrait au paragraphe 27(2) de la Loi. Dans l’ordonnance de télécom 2022-79, le Conseil a trouvé que, bien qu’Eastlink faisait subir un désavantage à City Wide et se procure un avantage correspondant grâce à l’emplacement de son PI, un tel désavantage et une telle préférence ne seraient ni indus ni déraisonnables. Par conséquent, le Conseil a rejeté la demande de City Wide en vue de déplacer le PI de l’AIT de la Nouvelle-Écosse d’Eastlink de Pennant Point à un emplacement dans le centre-ville de Halifax.

Dans sa décision, le Conseil a tenu compte des caractéristiques du centre de données d’Eastlink à Pennant Point et des autres installations de l’entreprise, ce qui appuyait la conclusion qu’il n’y avait pas d’installations dans le centre de Halifax qui pourraient servir de PI de l’AIT à ce moment-là.

Le personnel du Conseil fait remarquer que, dans le dossier de l’instance, Eastlink a indiqué qu’un nouveau site était en cours de construction. À la suite de la divulgation de renseignements dans certaines réponses d’Eastlink aux demandes de renseignements du Conseil, City Wide a indiqué qu’elle aurait besoin d’un transport concurrentiel adéquat vers un emplacement de PI pour que le nouveau centre de données d’Eastlink (aussi appelé le nouveau site), qui était en construction dans la municipalité régionale de Halifax, soit réalisable, et a indiqué que l’entreprise ne savait pas s’il existait des options de transport concurrentielles desservant ce nouveau centre de données.

D’autre part, Eastlink a indiqué qu’elle avait réduit sa dépendance à l’égard de l’une des installations reconnues par City Wide et qu’elle était en train de réduire sa dépendance à l’égard de la deuxième de ses installations située au cœur du centre-ville de Halifax. L’entreprise a préféré concentrer son équipement Internet à la fois dans son centre de données de Pennant Point et dans le nouveau site susmentionné, qui est un nouveau centre de données également situé à l’extérieur du cœur de Halifax.

Par conséquent, et contrairement à l’argument de City Wide selon lequel le Conseil n’a pas pris en compte le nouveau site, le Conseil est d’avis qu’il a soigneusement évalué un certain nombre de paramètres et de caractéristiquesNote de bas de page6 associés à des installations pleinement opérationnelles existant à l’époque. Le nouveau site était une installation en cours de réalisation et n’était pas opérationnel à l’époque.

En outre, le Conseil est également d’avis que les parties ont fourni des observations et des réponses fondées sur les renseignements et les idées concernant le nouveau site tels qu’ils étaient disponibles au moment de la demande initiale et, contrairement à l’argument de City Wide, elle n’a pas été privée de la possibilité d’examiner si le nouveau site pouvait être une option viable à long terme en tant que PI de l’AIT.

En ce qui concerne la découverte par City Wide, depuis que le Conseil a publié l’ordonnance de télécom 2022-79, de l’existence d’autres options de transport à proximité du nouveau site, le Conseil est d’avis que de tels renseignements ne constituent pas un changement important de circonstances. Même si City Wide n’était pas au courant de l’existence d’autres options de transport avant l’ordonnance de télécom 2022-79, elle n’a pas indiqué clairement que ces options de transport n’existaient pas avant cette ordonnance, seulement qu’elle en a pris connaissance que récemment. La prise de connaissance de la disponibilité d’autres options de transport ne constitue pas un changement réel des circonstances après que l’ordonnance de télécom 2022-79 ait été rendue. De plus, la disponibilité d’une seule solution de substitution possible ne constituerait pas un changement important même si cette option n’existait pas au moment de la publication de l’ordonnance de télécom 2022-79. Indépendamment du fait que, selon City Wide, le Conseil s’est appuyé sur les allégations d’Eastlink concernant la disponibilité limitée des options de transport, la disponibilité d’options de transport convenables et réalisables sur le plan économique n’est qu’une des considérations qui devraient déterminer l’emplacement d’un PI de l’AIT approprié. En ce qui concerne la question de savoir s’il y a eu violation de l’équité procédurale, le Conseil fait remarquer que, dans ses observationsNote de bas de page7 du 28 juillet 2021, à la suite d’une lettre du personnel du Conseil, City Wide a pressé le Conseil à clore l’instance et à rendre ses décisions le plus rapidement possible. De plus, dans sa réplique aux observations du 4 août 2021, City Wide n’a pas soulevé la nécessité d’un processus supplémentaire.

En outre, le Conseil estime que le fait que le nouveau site soit désormais opérationnel ne signifie pas que City Wide a fait l’objet d’une discrimination indue ou injuste. Le nouveau site était, à l’époque, projeté comme une évolution future du réseau de l’entreprise dans le cadre d’une planification à long terme. Le fait de refuser d’envisager une option ne peut constituer une discrimination si, au bout du compte, l’option n’existe pas au moment où la question est examinée. Le Conseil estime également que City Wide n’a fourni aucun élément de preuve permettant de modifier l’évaluation du Conseil reflétée dans l’ordonnance de télécom 2022-79 ni de conclure qu’Eastlink lui faisait subir un désavantage indu ou déraisonnable.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que City Wide n’a pas démontré qu’il existe un doute réel quant à l’exactitude de ses décisions dans l’ordonnance de télécom 2022-79 en raison d’une erreur de fait et de droit. Par conséquent, le Conseil rejette la demande de City Wide de réviser et de modifier l’ordonnance de télécom 2022-79.

Toutefois, le Conseil fait remarquer que la demande de City Wide de réviser et de modifier l’ordonnance de télécom 2022-79 comprend une nouvelle analyse économique détaillée, qui a montré qu’il pourrait y avoir des indications que les tarifs de transport existants entre City Wide et Eastlink posent un problème et présentent un défi concurrentiel. De plus, les interventions et les observations soumises suggèrent qu’il pourrait y avoir un problème plus large dans le marché du transport, y compris dans les zones situées en dehors de la région de Halifax.

Le Conseil estime que les parties devraient entreprendre des négociations de bonne foi pour résoudre elles-mêmes des questions comme celles-ci et à recourir à la médiation assistée par le personnel si elles ne parviennent pas à un accord. En fonction des résultats des négociations bilatérales et de la médiation assistée par le personnel, City Wide pourrait déposer une nouvelle demande auprès du Conseil.

En outre, le Conseil ordonne à City Wide et à Eastlink de déposer auprès du Conseil, dans les 120 jours suivant la date de la présente lettre, un rapport conjoint sur le résultat de leurs négociations.

Instructions

Les instructions de 2006 exigent, entre autres, que le Conseil se base sur le libre jeu du marché dans la mesure du possible comme moyen d’atteindre les objectifs de la politique de télécommunication énoncés dans la Loi. Les Instructions de 2006 exigent également que le Conseil réglemente, là où il est encore nécessaire de le faire, d’une manière qui gêne le moins possible le libre jeu du marché pour atteindre ces objectifs stratégiques. Le personnel du Conseil est d’avis que la recommandation de rejeter la demande de révision et de modification de City Wide est conforme aux Instructions de 2006, étant donné qu’elle maintient le PI de l’AIT d’Eastlink à l’emplacement actuel (Pennant Point) et n’introduit aucune nouvelle mesure réglementaire.

Les Instructions de 2019Note de bas de page8 prévoient que le Conseil devrait tenir compte de la manière dont ses décisions peuvent promouvoir la concurrence, l’abordabilité, les intérêts des consommateurs et l’innovation dans l’exercice de ses pouvoirs et de ses fonctions en vertu de la Loi. En outre, dans ses décisions, la Conseil devrait démontrer sa conformité avec les Instructions de 2019 et préciser comment ses décisions peuvent, le cas échéant, promouvoir la concurrence, l’abordable, les intérêts des consommateurs et l’innovation.

Le Conseil estime que sa conclusion pour ne pas exiger d’Eastlink qu’elle déplace son PI du service de l’AIT de son emplacement actuel à Pennant Point est, dans les circonstances, compatible avec la promotion de la concurrence, l’abordabilité dans toutes les régions, y compris les zones rurales, et la promotion des intérêts généraux des consommateurs, étant donné que les concurrents seront encore en mesure d’offrir des services abordables à la population canadienne. En outre, bien qu’il puisse y avoir des coûts supplémentaires pour permettre le transport vers Pennant Point plutôt que vers le nouveau site, il y aurait aussi des coûts liés au changement d’emplacement, qui pourraient ultimement être payés par les utilisateurs finaux.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil est d’avis que City Wide n’a pas réussi à démontrer qu’il existe un doute réel quant au bien-fondé de l’ordonnance de télécom 2022-79 qui n’est pas conforme aux Instructions de 2006. En outre, le Conseil est d’avis que la décision initiale était conforme à la fois aux Instructions de 2006 et à celles de 2019.

Veuillez agréer l’expression de mes sentiments distingués.

Original signé par

Claude Doucet
Secrétaire général

c. c. : Fiona Gilfillan, CRTC fiona.gilfillan@crtc.gc.ca
Chris Noonan, CRTC chris.noonan@crtc.gc.ca
Crystal Hulley-Craig, CRTCcrystal.hulley-craig@crtc.gc.ca

Liste de distribution
David Pothier, david@yourcitywide.com
Marielle Wilson, regulatory.matters@corp.eastlink.ca
Howard Slawner, regulatory@rci.rogers.com
Jeff Brownlee, regulatory@cnoc.ca
Andy Kaplan-Myrth, regulatory@teksavvy.ca
John Lawford, jlawford@piac.ca

Date de modification :