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Décision de radiodiffusion CRTC 2004-197-1 |
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Voir aussi: 2004-197
Ottawa, le 25 août 2004 |
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Demande présentée par Pelmorex Communications Inc. visant une
ordonnance en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi sur la
radiodiffusion relativement à la distribution de The Weather Network
et de MétéoMédia par Star Choice Communications Inc. - raisons du refus
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Dans Demande présentée par Pelmorex
Communications Inc. visant une ordonnance en vertu de l'article 9(1)h)
de la Loi sur la radiodiffusion relativement à la distribution
de The Weather Network et de MétéoMédia par Star Choice Communications
Inc., décision de radiodiffusion CRTC 2004-197,
4 juin 2004 (la décision 2004-197),
le Conseil a refusé, pour des raisons à publier ultérieurement,
la demande de Pelmorex Communications Inc. visant une ordonnance en
vertu de l'article 9(1)h) de la Loi sur la radiodiffusion.
Le Conseil expose les raisons du refus dans le texte qui suit.
L'opinion minoritaire de la conseillère Noël a été annexée à la décision
2004-197. |
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Les parties
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1. |
Pelmorex Communications Inc. (Pelmorex) est
titulaire d'un service spécialisé appelé MétéoMédia (MM) en français et
The Weather Network (TWN) en anglais. Ce service fournit, pour
l'ensemble du Canada, les prévisions de la météo et une programmation
s'y rattachant. |
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2. |
Star Choice Communications Inc. (Star
Choice) est une entreprise nationale de distribution de radiodiffusion
(EDR) par satellite de radiodiffusion directe (SRD) desservant plus de
800 000 abonnés. Elle est une filiale à part entière de Shaw
Communications Inc. |
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La plainte
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3. |
Dans une lettre datée du 18 mai 2004,
Pelmorex a informé le Conseil que Star Choice avait l'intention de
distribuer MM-TWN dans son bloc de services facultatifs plutôt qu'à son
service de base, dès le 25 mai 2004. Pelmorex demandait au Conseil de
rendre une ordonnance en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi sur la
Radiodiffusion (la Loi) pour exiger que Star Choice continue de
distribuer ce service spécialisé au service de base de son EDR par SRD
jusqu'au règlement du différend opposant Pelmorex à Star Choice à ce
sujet. |
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La position de Pelmorex
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4. |
Pelmorex affirme avoir reçu, le 28 avril
2004, sans autre préavis, deux lettres signées par l'adjoint d'un cadre
supérieur de Star Choice. Ces deux lettres annonçaient qu'à compter du
25 mai 2004, Star Choice retirait MM du bloc de services dits
« Essentiels » pour le placer dans un bloc appelé « Nouvelles/Culture »,
tandis que TWN passait du bloc « Essentials » au bloc intitulé « Your
Life ». |
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5. |
Selon Pelmorex, Star Choice distribue
MM-TWN à son service de base depuis janvier 1998. Bien que le service de
base ait porté différents noms depuis le début, le service MM-TWN a
toujours fait partie du volet de Star Choice ayant la plus forte
pénétration. Pelmorex précise que MM-TWN, qui détient sa licence depuis
1987, est un service de double statut qui fait partie du service de base
dans l'ensemble du Canada. |
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6. |
Pelmorex fait remarquer qu'elle a eu peu de
temps pour répondre aux lettres de Star Choice qui, en fait, ne lui a
pas donné l'occasion de discuter de l'affaire. Pelmorex ne voit aucune
preuve, aucune recherche, aucun plan d'affaires ou de commercialisation
pour indiquer que ce changement pourrait être à l'avantage de Star
Choice, de Pelmorex ou des abonnés. Selon Pelmorex, la décision de Star
Choice d'apporter des modifications arbitraires à ses blocs de
programmation et à ses tarifs d'abonnement, sans planification et sans
préparation pour parer aux récriminations des abonnés, est tout à fait
déraisonnable pour une industrie de services quelle qu'elle soit, et
certainement contraire aux pratiques courantes de l'industrie de la
radiodiffusion. |
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7. |
Pelmorex allègue entre autres qu'elle
subira des torts considérables si Star Choice modifie l'assemblage de
ses services. Selon Pelmorex, à la suite de la modification annoncée,
son service MM-TWN se trouvera placé à des volets qui, d'après
l'information dont elle dispose, rejoignent au total entre 150 000 et
220 000 abonnés seulement. Elle ajoute que, dû à ce réaménagement des
services, MM-TWN ne fera plus partie des services qui rejoignent au-delà
de 500 000 abonnés de Star Choice. D'après ses propres calculs, Pelmorex
essuiera une perte financière de l'ordre de 2 millions de dollars par
an, dont environ 23 % en recettes publicitaires. Pelmorex signale que,
si on se réfère au bilan du 31 août 2003, cela représente au bas mot
5,3 % de ses revenus en moins, et plus de 20 % de son excédent brut
d'exploitation (EBE) ou de 23 % de ses bénéfices avant intérêts et
impôts (BAII). Pelmorex soutient que cette perte de revenu serait
catastrophique et pourrait affecter sa capacité à remplir ses
obligations réglementaires. |
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8. |
Pelmorex signale que, d'après ses
renseignements, pour les 500 000 abonnés et plus francophones et
anglophones de Star Choice qui reçoivent actuellement MM et TWN au
service de base de Star Choice et qui vont en être privés du jour au
lendemain, le tarif de leur abonnement demeurerait inchangé, alors que
tout abonné qui voudra continuer de recevoir MM ou TWN sera forcé de
souscrire un volet additionnel. |
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9. |
Pelmorex joignait à sa lettre du 18 mai
2004 un avis juridique préparé par le bureau d'avocats McCarthy Tétrault.
Selon cet avis, le Conseil, devant les faits dont il dispose, a
l'autorité voulue pour rendre une ordonnance, soit provisoire soit
définitive, en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi. Essentiellement,
l'argument consiste à dire que la compétence du Conseil à rendre
l'ordonnance réclamée par Pelmorex est spécifiquement prévue à l'article
9(1)h) de la Loi et que, même si on considérait que la nature de la
mesure recherchée est intérimaire, il demeure que la compétence du
Conseil de rendre une ordonnance intérimaire découle des pouvoirs que
lui accorde l'article 9(1)h). |
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La position de Star Choice
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10. |
Dans sa réponse datée du 21 mai 2004, Star
Choice soutient que la demande de Pelmorex visant une ordonnance en
vertu de l'article 9(1)h) de la Loi doit être rejetée. Star Choice
indique qu'elle est prête à poursuivre des pourparlers de bonne foi avec
Pelmorex pour chercher des solutions de rechange au réaménagement des
services qu'elle propose, et elle s'engage en outre à ne pas modifier
l'assemblage des services avant le 8 juin 2004. |
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11. |
L'argument central de Star Choice est que
le Conseil n'a pas le pouvoir de rendre une ordonnance en vertu de
l'article 9(1)h) de la Loi. Elle affirme qu'avant de rendre une
ordonnance, le Conseil doit commencer par fournir la preuve que la
délivrance de l'ordonnance est conforme aux objectifs de la politique de
radiodiffusion et aux politiques de réglementation établies par la Loi.
D'après Star Choice, l'intention du législateur dans l'article 9(1)h)
était de régler des situations où le distributeur « ferme la porte » à
un service autorisé et, comme elle n'a pas fermé la porte à Pelmorex,
l'article 9(1)h) ne s'applique pas. |
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12. |
En outre, Star Choice allègue que le
Conseil n'a pas le pouvoir de rendre une ordonnance provisoire, que ce
soit en vertu de l'article 9(1)h) ou de tout article de la Loi.
Notamment, Star Choice fait valoir l'absence d'une disposition expresse
donnant au Conseil le pouvoir de rendre une ordonnance provisoire en
vertu de l'article 9(1)h) de la Loi, qui contraste de manière évidente
avec la compétence expresse que détient le Conseil de faire droit à une
demande de réparation conditionnelle ou provisoire en vertu de la Loi
sur les télécommunications. |
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13. |
En s'opposant à la demande de Pelmorex,
Star Choice allègue qu'il est crucial que le Conseil s'abstienne de
prendre des mesures limitant son droit à assembler comme elle l'entend
ses blocs de programmation. Star Choice invoque à l'appui de son
allégation les arguments suivants, dont certains relèvent de la
politique du Conseil : |
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- Une mesure de cette nature irait à l'encontre du Décret
d'instructions au CRTC [entreprises de programmation de télévision à
la carte distribuée par satellite de radiodiffusion directe (SRD)]
(le Décret)1 qui
enjoint au CRTC de promouvoir une concurrence dynamique entre les
entreprises de programmation par SRD au Canada. Le Conseil a toujours
reconnu que la latitude d'assembler des blocs de services était une
bonne façon de promouvoir la concurrence.
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- Star Choice s'est fiée à la souplesse du cadre réglementaire
actuel pour investir plus de 1,2 milliard de dollars dans son
entreprise, qui répond à plusieurs objectifs de la Loi mais n'a encore
rapporté aucun rendement à ses investisseurs.
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- En réaménageant ses blocs de programmation comme elle le propose,
Star Choice demeure entièrement conforme à la Loi, au Règlement sur
la distribution de radiodiffusion (le Règlement) et aux politiques
du Conseil, et Pelmorex ne jouit pas d'un droit de distribution de son
service MM-TWN au service de base par SRD.
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- Dans un environnement numérique, le Règlement et les politiques du
Conseil reconnaissent que les services de programmation ne doivent pas
faire l'objet d'une distribution obligatoire au service de base à
moins d'un intérêt clair et précis de la part du public.
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- La présente proposition pour l'assemblage des blocs de
programmation est raisonnable, conforme à toutes les exigences du
Règlement et de la licence, et Pelmorex ne subirait pas de tort
irréparable par suite d'un réaménagement des blocs de programmation.
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- Star Choice a donné à Pelmorex un avis adéquat, elle consent à
poursuivre les pourparlers et n'exerce sur Pelmorex aucune contrainte.
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14. |
Star Choice explique aussi pourquoi
l'assemblage proposé lui semble raisonnable. Parmi les diverses raisons
citées, il y a le fait qu'un service de météo n'a pas la même valeur
pour les abonnés lorsqu'il est distribué par Star Choice puisque, faute
d'être un service local, il se contente de brèves mises à jour sur la
situation météorologique d'une quarantaine de villes au Canada. Star
Choice fait remarquer qu'en même temps, elle distribue 73 stations
locales à son service de base, qui toutes présentent des bulletins
météorologiques. |
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15. |
Selon Star Choice, parce que la version
française et la version anglaise du service spécialisé fourni par
Pelmorex renferment des nouvelles sur le temps et des informations
générales sur les phénomènes météorologiques, ce service a sa place dans
un bloc de services facultatifs qui regroupe des services de
divertissement à base d'informations comme Court TV, Fashion TV, Book
TV, ARTV, Le Canal Nouvelles, MusiMax et TV5. |
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La réplique de Pelmorex
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16. |
Pelmorex a également soumis une réplique
finale le 21 mai 2004. Elle confirme d'abord sa position en répétant que
le comportement de Star Choice n'est pas raisonnable dans toute cette
affaire, et que les consultations et les pourparlers entre elle-même et
Star Choice ne sont pas équitables. Elle se plaint en particulier
d'avoir à poursuivre des négociations d'affaires dans ce qu'elle appelle
le climat étouffant d'un réaménagement imminent. |
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17. |
Selon Pelmorex, un comportement
« raisonnable » de la part de Star Choice aurait réuni les éléments
suivants : |
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- une invitation de Star Choice à travailler de concert avec
Pelmorex en vue de trouver de nouvelles solutions pour assembler ses
blocs de programmation;
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- une explication de Star Choice, fondée sur des données de
recherche et d'analyse qui l'auraient incitée à faire les changements
proposés;
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- des détails sur les conditions de contrat proposées;
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- des détails sur la commercialisation des nouveaux blocs de
services;
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- un empressement à écouter les arguments ou les craintes de
Pelmorex sur la question;
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- un délai raisonnable pour mener des négociations;
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- une marge allouée au règlement des différends advenant que les
négociations échouent.
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18. |
Pelmorex estime que les négociations
proposées par Star Choice sont tout à fait inacceptables, qu'elles sont
trop serrées dans le temps, et qu'elles prévoient une échéance fixée
unilatéralement par Star Choice. |
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19. |
Pelmorex remarque que Star Choice, en
abordant la question du préjudice porté à Pelmorex et aux abonnés de
MM-TWN, a reconnu que les revenus de Pelmorex pourraient chuter de
5,3 %, soit près du quart de son BAII. Dans cette optique, Pelmorex
estime que la proposition de Star Choice de réaménager ses blocs de
services vise à enrichir Star Choice aux dépens considérables de
Pelmorex et des consommateurs. En outre, selon Pelmorex, Star Choice n'a
fait aucune recherche pour déterminer l'impact du changement proposé sur
les consommateurs. |
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20. |
Du point de vue de Pelmorex, l'argument de
Star Choice est le suivant : parce que rien dans le Règlement ne
spécifie la façon dont MM-TWN doit être distribué et parce que, dans
l'esprit de Star Choice, aucun contrat ne la lie à Pelmorex, Star Choice
est libre de reléguer MM-TWN à n'importe quel bloc de services de son
choix. Le point de vue de Pelmorex toutefois est que le cadre de
réglementation présuppose l'existence, dans le passé, le présent ou le
futur, d'un contrat avec des clauses raisonnables entre un distributeur
et un fournisseur de service. Pelmorex allègue que, lorsqu'il n'y a pas
ou qu'il n'y a plus de contrat avec des clauses raisonnables, le cadre
de réglementation prévoit un correctif, que ce soit par la délivrance
d'une ordonnance en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi, ou par le
règlement des différends en vertu des articles 12 à 15 du Règlement.
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21. |
Pelmorex conclut en affirmant que, selon
elle, le Conseil est clairement autorisé en vertu de l'article 9(1)h) de
la Loi à rendre l'ordonnance que réclame Pelmorex, qu'elle soit
accélérée, provisoire ou définitive. Elle se déclare ouverte à tout
autre processus que le Conseil jugerait approprié pour régler le
différend, pourvu que ce processus s'accompagne de l'obligation, pour
Star Choice, de surseoir au réaménagement de ses blocs de services
pendant le déroulement du processus. |
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L'analyse et les décisions du Conseil
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22. |
Le Conseil prend bonne note que dans le cas
à l'étude, les parties ont fourni des commentaires sur la compétence du
Conseil à rendre l'ordonnance demandée, de même que sur la nature du
comportement et des actions justifiant ou pouvant justifier la
délivrance d'une ordonnance. |
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La question de la compétence
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23. |
En ce qui concerne le premier argument de
Star Choice sur la compétence, selon lequel l'article 9(1)h) de la Loi
ne s'applique pas au cas à l'étude, une simple lecture de l'article
9(1)h) indique que l'ordonnance demandée par Pelmorex s'insère dans les
catégories citées par l'article; le différend entre les parties concerne
les conditions et modalités de la distribution de MM-TWN par Star Choice
et l'ordonnance demandée préciserait ces modalités. Quoi qu'en dise Star
Choice, une ordonnance comme celle qui est demandée peut favoriser les
objectifs de la politique de radiodiffusion en permettant de résoudre un
différend à des conditions raisonnables. En outre, cette ordonnance ne
serait nullement en contradiction avec le décret qui affirme que les EDR
par SRD devraient généralement être assujetties aux mêmes règles et aux
mêmes politiques que toute autre entreprise de distribution et que le
Conseil doit promouvoir un marché où s'exerce une concurrence dynamique
pour ces entreprises de SRD. |
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24. |
Comme chacun le sait dans l'industrie,
l'article 9(1)h) a pour but de permettre au Conseil d'intervenir dans
des différends où le câblodistributeur fait figure de « contrôleur de
l'accès ». Rien dans cet article ne suggère que l'on puisse y avoir
recours uniquement s'il y a eu refus de distribuer un service de
programmation ou infraction à la réglementation. L'ordonnance qui fait
l'objet de la présente demande n'est ni inhabituelle, ni abusive. En
fait, par le passé, le recours à cet article a utilement servi le
Conseil dans des circonstances semblables à celles de la cause
présentement à l'étude. |
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25. |
Le second argument de Star Choice en
matière de compétence consiste à dire que le Conseil n'est pas autorisé
à rendre une ordonnance provisoire, que ce soit en vertu de l'article
9(1)h) ou de tout autre article de la Loi. Le Conseil fait remarquer que
l'article 9(1)h) vise une réparation et qu'il renvoie à un ensemble
précis de circonstances, soit les conditions et modalités qui régissent
la distribution de services de programmation par des entreprises de
distribution. L'ordonnance que réclame Pelmorex se situe à l'essence
même de l'article 9(1)h). |
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26. |
Le fait que l'ordonnance réclamée pourrait
être d'une durée limitée ou remplacée à expiration n'a rien non plus de
surprenant. Dans une industrie en constante évolution comme celle de la
radiodiffusion, on est habitué à réagir pour refléter des changements
dans les circonstances qui ont présidé à la délivrance d'une ordonnance.
Le Conseil ne retient pas l'argument de Star Choice selon lequel la
compétence de rendre une décision provisoire dont il jouit en vertu de
l'article 61 de la Loi sur les télécommunications implique qu'il
n'a pas la compétence de rendre une ordonnance comme celle qui est
réclamée présentement. La caractéristique essentielle d'une ordonnance
provisoire rendue en vertu de l'article 61 est qu'elle peut être
examinée et modifiée de façon rétroactive par la décision finale. Le
résultat de l'ordonnance provisoire et tout écart entre cette dernière
et l'ordonnance finale peuvent être examinés et corrigés par
l'ordonnance finale. À la différence des décisions prises en vertu de
l'article 61 de la Loi sur les télécommunications, l'ordonnance
proposée par Pelmorex ne pourrait pas être révisée par le Conseil et,
par conséquent, ne pourrait pas être révisée rétroactivement à la date
de sa délivrance. Une ordonnance rendue en vertu de l'article 9(1)h)
demeure en vigueur jusqu'à expiration. Le Conseil conclut donc que même
si la Loi ne renferme pas un article comparable à l'article 61 de la
Loi sur les télécommunications, il peutrendre une ordonnance
comme celle qui lui est demandée. |
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27. |
En s'appuyant sur ce qui précède, le
Conseil conclut qu'il a bel et bien la compétence nécessaire pour rendre
une ordonnance comme celle que réclame Pelmorex, et qu'il serait prêt à
rendre une telle ordonnance advenant que les circonstances le
justifient. |
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28. |
Dans le cas présent, Pelmorex réclame,
pratiquement, que le Conseil ordonne le statu quo des conditions et
modalités des ententes de distribution actuelles jusqu'à ce que les
parties ou le Conseil soient parvenus à régler les points en litige. |
|
29. |
Le Conseil est d'avis que les relations
commerciales continues entre les entreprises de programmation et les
distributeurs devraient faire l'objet de négociations entre les parties,
lesquelles possèdent toutes les ressources nécessaires pour satisfaire
les exigences du marché. Lorsque les parties ne s'entendent pas sur les
modalités de leurs ententes d'affiliation, le régime de réglementation
et les politiques du Conseil prévoient le recours par l'une ou les deux
parties à la procédure de règlement de différends décrite aux articles
12 à 15 du Règlement. Comme le Conseil l'a indiqué à de nombreuses
reprises, cette démarche doit être perçue comme l'ultime recours et
suppose que les parties ont déjà tenté par tous les moyens possibles, y
compris par des négociations de bonne foi, de s'entendre. |
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30. |
Dans le cas présent, la poursuite des
négociations ou le recours au règlement des différends prévu aux
articles 12 à 15 du Règlement ont été rendus plus difficiles à cause
d'une échéance trop brève et de la menace d'une action unilatérale. La
demande par Pelmorex de rendre une ordonnance en vertu de l'article
9(1)h) de la Loi pour maintenir le statu quo jusqu'à ce que le différend
soit résolu - soit par de plus amples négociations, soit par une
décision du Conseil en vertu des articles 12 à 15 du Règlement - peut
donc être vue comme un complément à l'approche actuelle du Conseil pour
régler les différends. |
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31. |
Par ailleurs, conformément à son avis qu'il
ne doit intervenir dans le processus de négociation qu'en ultime
recours, le Conseil croit qu'il doit, de façon générale, rendre une
ordonnance en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi, en vue de maintenir
le statu quo, seulement lorsqu'il est convaincu qu'en l'absence d'une
telle ordonnance, l'application des objectifs prévus à la Loi serait
clairement compromise. Un préjudice irréparable, qui ne saurait être
compensé adéquatement, à l'égard d'un service de programmation autorisé
constituerait aux yeux du Conseil un facteur pertinent à une telle
décision. |
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32. |
En l'espèce, le Conseil est d'avis que
Pelmorex n'a pas prouvé qu'en l'absence d'une ordonnance en vertu de
l'article 9(1)h) de la Loi, l'application des objectifs prévus à
l'article 3 de la Loi serait clairement compromise. Le Conseil reconnaît
que la décision de Star Choice de déplacer MM-TWN aurait des effets
négatifs sur ce service, mais il estime qu'on n'a pas prouvé qu'en
l'absence d'une ordonnance, le préjudice que subirait possiblement la
requérante serait irréparable ou que le préjudice ne pourrait être
compensé adéquatement. |
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33. |
À cet égard, le Conseil estime que les
questions mentionnées ci-dessus peuvent être traitées dans le cadre de
la procédure de règlement des différends prévue aux articles 12 à 15 du
Règlement. |
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Conclusion
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34. |
Le Conseil ne peut conclure à la nécessité
de rendre l'ordonnance qui lui a été demandée. Par conséquent, après
examen de tous les mémoires reçus, le Conseil refuse la demande
de Pelmorex visant une ordonnance en vertu de l'article 9(1)h) de la
Loi sur la radiodiffusion pour obtenir que Star Choice continue à
distribuer MM-TWN à son service de base jusqu'à la résolution du
différend portant sur cette affaire. |
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Processus ultérieur
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35. |
Le Conseil a annoncé son refus à la demande
de Pelmorex dans Demande présentée par Pelmorex Communications
Inc. visant une ordonnance en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi
sur la radiodiffusion relativement à la distribution de The Weather
Network et de MétéoMédia par Star Choice Communications Inc.,
décision de radiodiffusion CRTC 2004-197,
4 juin 2004 (la décision 2004-197)
pour des raisons qu'il s'est engagé à publier ultérieurement. Ces
raisons viennent d'être exposées ci-dessus. Dans la décision 2004-197,
le Conseil maintient que les accords commerciaux entre distributeurs
et entreprises de programmation devraient être négociés entre les
intéressés et sans l'intervention du Conseil, mais que face aux circonstances
entourant ce cas et bien d'autres, il craint que le processus de négociation
entre les parties ne soit pas toujours conforme aux bonnes relations
commerciales. |
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36. |
Le Conseil ajoutait que les bonnes
relations commerciales sont essentielles pour que les parties puissent
assumer leurs responsabilités respectives prévues par la Loi. En
conséquence, le Conseil se déclarait prêt à entamer un processus d'étude
des mesures susceptibles de garantir que les distributeurs et les
entreprises de programmation mènent leurs négociations conformément aux
bonnes coutumes commerciales. |
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37. |
DansAppel aux observations sur
la possibilité d'imposer aux distributeurs l'envoi d'un préavis informant
les services de programmation de leur intention de modifier les blocs
de services,avis public de radiodiffusion CRTC 2004-64
en date d'aujourd'hui, le Conseil invite le public à se prononcer
sur ce sujet. |
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Secrétaire général |
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La présente décision devra être annexée
à chaque licence. Elle est disponible, sur demande, en média substitut
et peut également être consultée sur le site Internet suivant :
www.crtc.gc.ca |