ARCHIVÉ -  Ordonnance Télécom CRTC 97-1903

Ordonnance Télécom

Ottawa, le 22 décembre 1997

Ordonnance Télécom CRTC 97-1903

Requête présentée par le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor) en vue de faire approuver une réforme du mécanisme de contribution par circuit applicable aux autres fournisseurs de services interurbains (AFSI) pour les circuits internationaux.

No de dossier : 8695-51-01/97

1. Le 9 juin 1997, Stentor a, au nom de la BC TEL, Bell Canada (Bell), The Island Telephone Company Limited, la Maritime Tel & Tel Limited, la MTS NetCom Inc., The New Brunswick Telephone Company, Limited, la NewTel Communications Inc. et la TELUS Communications Inc., déposé une requête demandant au Conseil de réformer le mécanisme de contribution par circuit applicable aux circuits internationaux des AFSI.

2. Plus précisément, Stentor a demandé au Conseil de réformer le mécanisme de contribution par circuit international actuellement en vigueur, soit en l'éliminant et en majorant les taux de contribution nationaux des montants requis à compter du 1er janvier 1997, soit, si le Conseil jugeait cette proposition inadéquate, en mettant en oeuvre un mécanisme par minute applicable aux minutes d'interurbains internationaux des AFSI faisant l'objet de déclarations volontaires, ainsi que des améliorations aux méthodes relatives aux déclarations volontaires, à compter du 1er janvier 1998.

3. Stentor a également cerné d'autres formes de réformes notamment en majorant les tarifs par circuit au moyen d'une hausse du nombre hypothétique de minutes acheminées par circuit.

4. Stentor a fait remarquer qu'en vertu du mécanisme actuel de contribution pour les services internationaux, les compagnies exploitantes de Stentor (CES) paient une contribution par minute, tandis que les AFSI paient une contribution par circuit (c.-à-d., les tarifs par circuit fondés sur 7 000 minutes par mois).

5. Stentor a demandé une réforme du mécanisme actuel de contribution pour les services internationaux afin d'apaiser ses inquiétudes au sujet du traitement favorable accordé aux AFSI en comparaison de celui des CES ainsi que de l'ampleur des réductions implicites et de la possibilité de déclarations erronées en vertu du système actuel.

6. Stentor a déclaré que les AFSI ont obtenu pour les circuits internationaux des réductions implicites supérieures à 48 % en 1995, qui correspondent à environ 24 millions de dollars, et il a ajouté que les réductions sont probablement plus élevées aujourd'hui et qu'on peut s'attendre à ce qu'elles le soient encore plus dans l'avenir, à cause des efficiences de réseau afférentes aux volumes de trafic accrus des AFSI.

7. Stentor a fait valoir qu'avec la mise en oeuvre de prix plafonds, les tarifs « initiaux », à compter du 1er janvier 1998, seront établis de manière à recouvrer les déficits de contribution dans le mécanisme actuel de contribution par circuit pour les services internationaux, à moins que ce mécanisme de contribution ne soit réformé avant la mise en oeuvre du régime de plafonnement des prix.

8. Stentor a ajouté que les appels internationaux sont acheminés par quelques points de transit seulement, ce qui contribue à maximiser les efficiences de trafic, en particulier dans le cas des circuits outre-mer utilisés aux fins de la revente simple de services internationaux.

9. Stentor a fait remarquer qu'une occasion de déclarations erronées existe en vertu du mécanisme actuel de présentation de déclarations volontaires concernant les services internationaux. Stentor a déclaré que les entreprises et les revendeurs sont incités à déclarer en moins les quantités de circuits admissibles à contribution qu'ils fournissent et/ou déclarent eux-mêmes, étant donné que ce ne sont pas eux qui reçoivent les paiements de contribution.

10. Stentor a fait valoir que le caractère volontaire du mécanisme actuel de déclaration, jumelé aux exigences minimales en matière de rapport et aux pénalités clémentes en cas de déclarations erronées, nuit à la capacité des CES de recouvrer des montants de contribution adéquats pour subventionner le service local de base.

11. Stentor a fait valoir que, bien que la question de déclarations erronées concernant le nombre de circuits ne pose actuellement de problème que dans le marché Canada-États-Unis (É.-U.), où il existe un certain nombre de fournisseurs de circuits internationaux, il prévoit que des difficultés d'application semblables surgiront dans le marché Canada-outre-mer avec la disparition du monopole de Téléglobe Canada Inc. (Téléglobe), l'année prochaine, étant donné qu'il y aura probablement une augmentation du nombre de fournisseurs de circuits internationaux admissibles à contribution.

12. Par lettre du 13 juin 1997, il a été demandé à Stentor de se pencher sur les critères, établis dans la décision Télécom CRTC 79-1 du 2 février 1979, relatifs à la révision et à la modification de décisions antérieures du Conseil, notamment : (1) la décision du 17 mars 1997 du Conseil concernant la requête du 19 janvier 1996 de la fONOROLA Inc. (la fONOROLA) (la décision concernant la fONOROLA); (2) la décision Télécom CRTC 92-12 du 12 juin 1992 intitulée Concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 92-12); et la décision Télécom CRTC 95-17 du 15 août 1995 intitulée TelRoute Communications Inc. - Restrictions relatives à l'évitement (la décision 95-17).

13. Stentor a répondu à cette demande par lettre du 27 juin 1997 et il a fait valoir que sa requête ne devrait pas être traitée comme une requête en révision et modification des décisions susmentionnées du Conseil, parce que :

(i) les motifs invoqués à l'appui de la requête de la fONOROLA reposaient principalement sur le fardeau administratif et, par conséquent, sont différents de ceux qui ont été soumis à l'appui de la présente requête;

(ii) pour ce qui est de la décision 92-12, il ne conviendrait pas d'exiger que des parties qui cherchent à faire modifier des politiques depuis longtemps établies remplissent les critères de révision et de modification d'une requête; et

(iii) les demandes visant à réduire le taux de contribution pour les services outre-mer dans la décision 95-17 ont été présentées comme un moyen de réduire l'évitement des installations outre-mer de Téléglobe.

14. Toutefois, Stentor a également déclaré que, si le Conseil jugeait que sa requête en est une en révision et modification, il faudrait alors y faire droit pour les motifs suivants :

(i) un nouveau principe a résulté de la décision concernant la fONOROLA, c.-à-d. que, si la décision concernant la fONOROLA est interprétée comme étant une interdiction de réformer le mécanisme de contribution pour les services internationaux, le mécanisme de contribution n'a pas pour objet de recouvrer un montant adéquat de contribution pour subventionner les déficits du segment Services publics et n'est pas obligé de n'avoir aucune incidence sur le plan de la concurrence;

(ii) il s'est produit un changement fondamental dans les circonstances depuis la publication de la décision 92-12, car les concurrents sont capables d'acheminer sur ces circuits un bien plus grand nombre de minutes qu'on ne l'avait supposé au départ, ce qui entraîne un avantage pour les AFSI sur le plan de la concurrence; et

(iii) il s'est produit un changement fondamental dans les circonstances depuis la publication de la décision 95-17, car la réduction des taux de contribution, jumelée au passage à des tarifs par minute sans moyenne pour les raccordements autres que les circuits internationaux et à l'élargissement de la clientèle assujettie à la contribution, diminue l'ampleur du fardeau additionnel que les autres clients assujettis à la contribution devraient assumer si les taux de contribution applicables aux circuits internationaux étaient éliminés.

15. En outre, Stentor a fait valoir qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de ces décisions, étant donné que le système conçu pour recouvrer des montants de contribution adéquats pour subventionner le service local/d'accès échoue à cet égard et donne aux concurrents l'avantage de payer moins que leur juste part de contribution.

16. AT&T Canada Services interurbains (AT&T Canada SI), la Call-Net Enterprises Inc. (la Call-Net), la fONOROLA, Téléglobe et la Westel Telecommunications Ltd. (la Westel) ont déposé des observations le 18 juillet 1997 et Stentor a déposé des observations en réplique le 28 juillet 1997.

17. AT&T Canada SI, la Call-Net, la fONOROLA et la Westel ont fait valoir que la requête de Stentor devrait être traitée comme une requête en révision et modification des décisions susmentionnées du Conseil et elles ont fait valoir que Stentor n'a pas rempli ces critères.

18. Dans les cas de la question de savoir si la requête de Stentor est une requête en révision et modification de décisions antérieures du Conseil, le Conseil fait remarquer que le redressement que Stentor préférerait, soit l'élimination de la contribution pour les circuits internationaux, est le même que celui que la fONOROLA avait demandé dans sa requête du 19 janvier 1996, qu'il a rejetée dans une lettre en date du 17 mars 1997. Dans la décision concernant la fONOROLA, le Conseil a jugé que la requête de la fONOROLA constituait une requête en révision et modification des décisions 92-12 et 95-17. Le Conseil a rejeté la requête de la fONOROLA, qui demandait l'élimination de la contribution pour les circuits internationaux, déclarant qu'il n'était pas persuadé que les critères relatifs à une révision et modification aient été remplis à ce moment-là.

19. Étant donné que peu de temps s'est écoulé depuis cette décision et qu'exactement le même redressement est demandé, le Conseil estime que la requête de Stentor est une requête en révision et modification de la décision concernant la fONOROLA et, donc, une requête en révision et modification des décisions 92-12 et 95-17. Le Conseil fait remarquer à cet égard que, bien que cinq années se soient écoulées depuis la publication de la décision 92-12, les motifs que Stentor a invoqués à l'appui de sa requête contestent la rectitude même de la décision 92-12. Dans les circonstances, le Conseil estime que la requête de Stentor doit être traitée comme une requête en révision et modification.

20. Le Conseil a examiné les nouveaux arguments invoqués en faveur d'une réforme du mécanisme par circuit actuel et il estime qu'il existe un doute réel quant à la rectitude des décisions qui ont établi et confirmé le régime actuel de contribution pour les circuits internationaux. Le Conseil estime que le facteur actuel de pondération de 7 000 minutes par circuit ne convient plus, du fait que le régime actuel entraîne d'importantes réductions implicites qui donnent aux concurrents un avantage indu sur le plan de la concurrence; et le régime actuel fait en sorte que les abonnés des services locaux des compagnies de téléphone subventionnent indûment la perte de contribution attribuable aux subventions implicites qui sont inhérentes au mécanisme actuel.

21. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que les décisions qui ont établi et confirmé le régime actuel de contribution pour les circuits internationaux doivent être révisées de manière à réformer le mécanisme actuel.

22. Pour ce qui est des diverses propositions de réforme, le Conseil convient avec Stentor et les parties intéressées que les trois solutions suivantes proposées par Stentor ne sont pas viables : (1) le recouvrement de la contribution des services internationaux par la reconnaissance du trafic international sur les circuits d'interconnexion; (2) le transfert du fardeau de la contribution au trafic national par l'élimination de la moyenne ou par des suppléments; et (3) l'élargissement du mécanisme par circuit aux CES.

23. Dans le cas de l'élimination de la contribution pour les circuits internationaux, Stentor a déclaré que cette solution entraînerait simplement l'élimination du compte en double de minutes de trafic international dans le calcul des taux de contribution par minute et que toute la contribution serait recouvrée de tous les concurrents sur une base par minute appliquée au trafic national, ce qui éliminerait la réduction implicite.

24. Stentor a aussi déclaré que cette méthode donnerait un mécanisme équitable sur le plan de la concurrence, éliminerait les occasions d'évitement afférentes à l'aspect volontaire des rapports en vertu du mécanisme actuel de contribution pour les circuits internationaux et supprimerait les frais généraux administratifs afférents au mécanisme actuel de contribution pour les circuits internationaux.

25. Téléglobe a convenu avec Stentor que les frais de contribution applicables aux circuits internationaux devraient être éliminés.

26. AT&T Canada SI, la Call-Net, la fONOROLA et la Westel se sont opposées à l'élimination de la contribution pour les circuits internationaux, du fait qu'elle accroîtrait le taux de contribution pour les circuits nationaux.

27. Le Conseil fait remarquer que, bien que l'élimination du mécanisme de contribution applicable aux circuits internationaux tant pour les AFSI que pour les CES puisse supprimer la réduction implicite et réduire le fardeau administratif afférent au régime actuel, cette option entraînerait des taux de contribution plus élevés pour les circuits nationaux et, pour les abonnés de certaines des CES, des tarifs des services locaux plus élevés. Le Conseil fait également remarquer que, compte tenu du fait que l'on s'attende à ce que la croissance du trafic international soit plus élevée que celle du trafic national avec l'implantation de la concurrence dans le marché Canada-outre-mer vers la fin de 1998, l'élimination du mécanisme de contribution pour les circuits internationaux réduirait le montant de la contribution versé dans le fonds central qui servira à subventionner le service local dans les régions à coût élevé.

28. En outre, le Conseil fait remarquer que cette option se traduirait par une réduction de la portée des minutes admissibles à contribution et, par conséquent, irait à l'encontre d'un de ses objectifs, soit élargir la base des services portant contribution.

29. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que l'élimination de la contribution pour les circuits internationaux ne convient pas.

30. Pour ce qui est d'un mécanisme de déclarations volontaires par minute, Stentor a déclaré que ce mécanisme exigerait que tous les fournisseurs de circuits transfrontaliers calculent les minutes admissibles à contribution. Les fournisseurs seraient tenus d'acheter de l'équipement de mesure du trafic, modifier ou mettre en oeuvre de nouveaux systèmes de facturation et administrer rigoureusement ces systèmes sur une base permanente. Stentor a fait valoir que de tels systèmes seraient probablement plus coûteux et complexes que le mécanisme actuel.

31. Stentor a fait valoir qu'étant donné que cette démarche exige des déclarations volontaires concernant les minutes, des mesures visant à réduire sensiblement les occasions d'évitement de la contribution s'imposeraient. Il a ajouté que ces mesures devraient s'appliquer à tous les AFSI, y compris les revendeurs, et non pas uniquement aux fournisseurs de circuits internationaux admissibles à contribution. Selon Stentor, le Conseil pourrait : (1) exiger qu'une déclaration sous serment signée par un cadre supérieur de chaque AFSI soit présentée à l'appui de ses rapports mensuels concernant la contribution; (2) assujettir les AFSI à des vérifications au hasard pour ce qui est du trafic admissible à contribution volontairement déclaré; (3) rendre une ordonnance exécutoire en vertu de l'article 51 de la Loi sur les télécommunications (la Loi), obligeant tous les AFSI à faire une divulgation complète concernant le trafic admissible à contribution volontairement déclaré, avec enregistrement de l'ordonnance auprès de la Cour fédérale du Canada conformément au paragraphe 63(1) de la Loi; et (4) adopter une politique en vue d'entamer des poursuites en cas de non-conformité avec le régime de déclarations volontaires ou, encore, d'autoriser d'autres parties à entamer des poursuites.

32. Téléglobe était en faveur de la proposition de Stentor concernant un mécanisme de contribution par minute, tandis qu'AT&T Canada SI, la Call-Net et la fONOROLA s'y sont opposées.

33. La Call-Net et la fONOROLA ont déclaré que les frais de suivi et de facturation et les frais d'administration supplémentaires requis l'emportent sur tout avantage qui pourrait résulter d'un changement du régime actuel à un mécanisme de déclarations volontaires par minute.

34. En réplique, Stentor a fait remarquer que tous les AFSI importants qui participent aux instances annuelles portant sur la contribution fournissent couramment des rapports concernant leurs minutes de trafic Canada-É.-U./outre-mer comptées en double.

35. Le Conseil fait remarquer que, bien que la mise en oeuvre d'un mécanisme de déclarations volontaires par minute pour les AFSI puisse probablement éliminer la réduction implicite, il convient avec Stentor et les autres parties qu'un tel mécanisme entraînerait des frais de suivi et de facturation et probablement aussi des frais d'administration supplémentaires pour certains fournisseurs de services. Dans les circonstances, et compte tenu que, tel qu'il est indiqué ci-dessous, le mécanisme de perception de la contribution pour les circuits internationaux est à l'étude dans le cadre d'une instance distincte, le Conseil estime qu'un mécanisme de déclarations volontaires par minute ne convient pas pour l'instant.

36. Pour ce qui est d'accroître le nombre de minutes présumées par circuit utilisées dans le calcul des taux de contribution par circuit international, Stentor a déclaré que, selon son estimation conservatrice de 48 % de réductions implicites, l'élimination de ces réductions exigerait que l'on double presque le nombre de minutes par circuit utilisées dans le calcul des tarifs par circuit (c.-à-d., de 7 000 minutes par circuit à 14 000 minutes par circuit).

37. En outre, Stentor a affirmé que le rajustement du nombre de minutes présumées par circuit devrait tenir compte des AFSI qui ne présentent pas de déclarations volontaires, ce qui viendrait augmenter encore le montant du rajustement.

38. Stentor a déclaré qu'étant donné que ce rajustement se fonderait sur un facteur de pondération (chargement moyen estimatif) des circuits, il est probable que certains gros concurrents obtiendraient des réductions implicites plus élevées, à cause de leurs économies d'échelle, tandis qu'il pourrait constituer un fardeau pour les petits concurrents.

39. Stentor a également fait remarquer qu'un compte en double du taux de contribution par circuit fournirait des incitatifs supplémentaires à la présentation de déclarations erronées et à l'accroissement des efficiences de circuits, en particulier lorsque les circuits internationaux peuvent être multiplexés, entraînant ainsi d'énormes réductions implicites.

40. AT&T Canada SI a fait valoir que la demande de Stentor de compter en double les chargements de circuits ne sont étayés par aucune preuve que ce niveau soit adéquat et elle a ajouté qu'elle n'atteint pas des chargements transfrontaliers moyens de l'ampleur avancée par Stentor, c.-à-d., 14 000 minutes par mois.

41. La Call-Net a déclaré que ce mécanisme comporte le moins de frais administratifs et de risque tant pour Stentor que pour les AFSI et qu'il prévoit le maintien de la perception de la contribution des entreprises internationales, réduisant ainsi au minimum les iniquités et entraînant beaucoup moins de distorsion dans le marché que les autres propositions avancées dans la requête de Stentor.

42. La Call-Net a fait valoir qu'il n'existe pas de preuve concrète quant au nombre de minutes que chaque fournisseur de services peut obtenir et que, par conséquent, toute augmentation du facteur de pondération des circuits internationaux serait nécessairement arbitraire.

43. La Call-Net a recommandé que, si le Conseil décidait de réformer le régime de contribution pour les circuits internationaux, le facteur de pondération par circuit soit haussé à 9 310 minutes de conversation par mois, tel que Stentor l'avait proposé dans une requête en 1995, et que les CES soient assujetties au régime de contribution par circuit.

44. La Call-Net a également demandé que le Conseil donne aux concurrents six mois de préavis à compter de la date de publication de la décision du Conseil sur la présente requête, pour mettre en oeuvre le nouveau facteur de pondération.

45. En réplique, Stentor a fait valoir que la Call-Net a mal interprété les propositions dans sa requête de 1995, faisant remarquer que la hausse à 9 310 minutes par circuit ne constituait que la première étape de sa proposition d'accroître les tarifs par circuit applicables à tous les types de circuits.

46. Stentor a également fait valoir en réplique qu'il faudrait augmenter les tarifs par circuit à au moins 17 500 minutes par mois, étant donné que la réduction implicite est probablement plus élevée aujourd'hui qu'en 1995.

47. Dans l'avis public Télécom CRTC 97-34 du 2 octobre 1997 intitulé Concurrence dans la fourniture de services internationaux de télécommunications (l'AP 97-34), le Conseil a amorcé une instance en vue d'examiner le régime de réglementation qui devrait s'appliquer à la fourniture de services internationaux de télécommunications, à compter du 1er octobre 1998, lorsque le monopole de Téléglobe prendra fin. Dans l'AP 97-34, le Conseil a sollicité des observations des parties sur la manière dont le mécanisme de perception de la contribution devrait s'appliquer dans un milieu concurrentiel.

48. Le Conseil note qu'une hausse des tarifs par circuit de manière à refléter un nombre plus élevé de minutes présumées par circuit réduit les réductions implicites pour les AFSI et est relativement facile à mettre en oeuvre, entraînant ainsi peu de frais d'administration supplémentaires. Tout comme dans des décisions antérieures qui ont entraîné des modifications au régime de contribution, le Conseil estime qu'un délai de six mois à compter de la date de la présente ordonnance suffit pour la mise en oeuvre d'un facteur de pondération accru.

49. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime qu'une augmentation des tarifs par circuit est la démarche qui convient, pour l'instant.

50. Quant à la question de l'évitement de la contribution, le Conseil estime que des garanties supplémentaires en matière de rapports s'imposent et, par conséquent, il estime qu'une ordonnance exécutoire conformément à l'article 51 de la Loi s'impose. En outre, le Conseil estime qu'une déclaration assermentée signée par un cadre supérieur d'un AFSI relative au nombre de circuits internationaux réduira la probabilité de déclarations erronées concernant la contribution.

51. De plus, le Conseil reconnaît que des vérifications au hasard sont importantes et il fait remarquer que le rapport que le Sous-groupe de travail sur le fonds central du Comité directeur de l'interconnexion du CRTC a présenté au Conseil le 29 août 1997 comporte des propositions visant la vérification des rapports concernant la contribution. Ces mesures, si elles étaient approuvées, aideraient à réduire les occasions d'évitement de la contribution afférentes au nombre de circuits admissibles à contribution volontairement déclarés.

52. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ordonne ce qui suit :

a) à compter du 1er juillet 1998, les taux de contribution mensuels par circuit pour les AFSI doivent être augmentés de manière à refléter l'acheminement de 14 000 minutes par circuit par mois et, avant le 1er juillet 1998, les CES doivent publier des pages de tarifs reflétant cette augmentation;

b) à compter du 1er juillet 1998, un cadre supérieur de chaque AFSI doit présenter à l'entreprise de services locaux pertinente une déclaration assermentée à l'appui de ses rapports mensuels concernant la contribution pour les circuits Canada-É.-U. en vertu du processus actuel, ou à toute partie qui pourrait être désignée dans la décision portant sur le projet d'entente provisoire relative au fonds central, en date du 16 octobre 1997. Le Conseil fait remarquer que l'obligation de présenter une déclaration assermentée sera maintenue une fois que les mécanismes de contribution au fonds central seront en place et que la nécessité d'une obligation semblable pour le trafic Canada-outre-mer sera examinée dans l'instance amorcée par l'AP 97-34; et

c) conformément à l'article 51 de la Loi, tous les AFSI doivent faire une divulgation complète concernant les circuits internationaux admissibles à contribution qui font l'objet de déclarations volontaires.

La secrétaire générale
Laura M. Talbot-Allan

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