ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 96-9

Décision Télécom

Ottawa, le 27 septembre 1996

Décision Télécom CRTC 96-9

Tarifs pour les établissements d'enseignement et de services de santé

I HISTORIQUE

Dans l'avis public Télécom CRTC 95-44 du 26 septembre 1995 intitulé Tarifs pour les établissements d'enseignement et de services de santé (l'avis public 95-44), le Conseil a ordonné à l'AGT Limited, à la BC TEL, à Bell Canada, à The Island Telephone Company Limited, au Manitoba Telephone System, à la Maritime Tel & Tel Limited, à The New Brunswick Telephone Company, Limited et à la Newfoundland Telephone Company Limited (les compagnies membres de Stentor) de déposer des propositions reflétant les conditions plus favorables que les services de télécommunications devraient, selon elles, offrir aux établissements d'enseignement ou de services de santé.

Le Conseil a déclaré qu'il "estime que, dans certaines circonstances, des tarifs pour des services de télécommunications qui sont discriminatoires en faveur d'établissements d'enseignement ou de services de santé peuvent être souhaitables et ne pas se révéler anticoncurrentiels. Ce serait le cas si des critères étaient établis pour déterminer, entre autres choses, qui devrait profiter de la discrimination. Il faudrait aussi démontrer que les autres abonnés ne seraient pas appelés à payer davantage et que les prix exigés couvrent les coûts. Ce dernier critère ferait en sorte que l'établissement de prix pour les établissements d'enseignement ou de services de santé ne se fait pas au détriment de l'élaboration d'un marché complètement concurrentiel."

Les compagnies membres de Stentor ont déposé un mémoire commun par l'entremise du Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor). L'ED TEL, la Norouestel Inc. (la Norouestel) et Télésat Canada (Télésat) ont déposé des propositions en réponse à l'ordre que le Conseil leur avait donné dans l'avis public 95-44. Dans cet avis public, le Conseil a également exprimé l'avis préliminaire que le critère selon lequel "les prix exigés couvrent les coûts" requiert, en ce qui concerne les compagnies membres de Stentor, que le critère d'imputation applicable aux services concurrentiels soit rempli en ce qui a trait à de tels services offerts à un tarif préférentiel. En ce qui concerne l'ED TEL, la Norouestel et Télésat, les services dont les taux recouvrent actuellement les coûts causals devraient continuer à le faire, conformément à tout tarif préférentiel.

Dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation, le Conseil a établi le cadre de réglementation des compagnies membres de Stentor après l'introduction de la concurrence fondée sur les installations dans le marché téléphonique vocal interurbain public. Il a énoncé un critère d'imputation (garantie contre l'établissement de prix anticoncurrentiels dans le marché intercirconscription) et il a donné aux compagnies membres de Stentor une souplesse accrue en matière de tarification sous la forme d'accords propres à l'abonné de "type 2". Un accord de type 2 vise le groupement de services adaptés à un abonné en particulier et comprend surtout des éléments prévus dans le tarif général lorsqu'il s'agit de personnaliser le service sur le plan de la structure ou des niveaux tarifaires. Un accord de "type 1" comprend des options ou une technologie différentes de celles qui sont prévues dans le tarif général.

Dans la décision Télécom CRTC 95-21 du 31 octobre 1995 intitulée Mise en oeuvre du cadre de réglementation - Partage de la base tarifaire et questions connexes, le Conseil a partagé les bases tarifaires des compagnies membres de Stentor en segments des "services publics" et des "services concurrentiels". Le Conseil réglemente actuellement le taux de rendement du segment des services publics d'une compagnie, tandis que les actionnaires assument les pertes et reçoivent les profits associés au segment des services concurrentiels de la compagnie.

Parmi les parties qui ont fait des observations sur les propositions, on retrouve notamment : celles qui peuvent profiter de taux préférentiels (des représentants des secteurs de l'enseignement et de la santé, de bibliothèques ainsi que des fournisseurs de "Libertel ou civicnets"); les fournisseurs concurrents de services de télécommunications (dont les compagnies concurrentes dans le marché intercirconscription et les entreprises de télédistribution) ainsi que d'autres investisseurs, notamment divers gouvernements provinciaux et groupes de consommateurs.

II PROPOSITIONS DES PARTIES

A. Proposition de Stentor

Stentor a proposé une "troisième option d'accord propre à l'abonné" ("option ou accord de type 3") qui s'appliquerait à tous les segments du marché, et non pas seulement aux secteurs de l'enseignement et de santé. Même s'il estime que son option de type 3 remplit les critères énoncés dans l'avis public 95-44 et qu'il est d'application générale, la proposition concernant les marchés des établissements d'enseignement et des services de santé ne dépend pas de l'approbation par le Conseil de l'option de type 3 pour tous les segments du marché. L'option de type 3 proposée ne vise pas à remplacer les accords ou options propres à l'abonné de types 1 et 2. En outre, les accords de type 3 seraient tarifés. Des éléments des segments des services publics et des services concurrentiels pourraient être groupés pour créer l'accord de type 3.

Stentor a proposé que le prix de chaque accord propre à l'abonné approuvé par le Conseil au moyen de l'option de type 3 soit établi de manière à recouvrer les coûts appropriés. En fixant les tarifs d'un accord, il a suggéré que le prix des services du segment des services publics soit établi à un niveau moindre que celui des taux du tarif général, mais aux taux du tarif général lorsque le tarif n'est pas compensatoire. Lorsque le prix des services du segment des services publics compensatoires est fixé à un niveau inférieur à celui des taux du tarif général, les revenus nets provenant des services du segment des services publics inclus dans l'accord doivent égaler ou accroître les revenus nets qui seraient réalisés si l'accord de type 3 n'était pas offert. Stentor négocierait l'obtention de ces revenus additionnels avec le client de l'accord de type 3. Le prix des composantes "essentielles" ou d'interconnexion serait établi au taux du tarif général ou à un tarif préférentiel qui serait alors offert aux concurrents désirant desservir le marché des établissements d'enseignement et de santé.

Stentor a en outre proposé que le critère d'imputation ne s'applique pas toujours dans un accord de type 3; il serait appliqué à l'accord tout entier quel que soit le nombre d'éléments de services ou de compagnies membres de Stentor participantes. Si un projet d'accord ne satisfaisait pas au critère d'imputation, Stentor justifierait cette exception. La revente serait interdite. Stentor a également demandé d'apporter des changements aux règles relatives aux groupes de partageurs ainsi qu'à d'autres règles.

Stentor a proposé des critères permettant d'identifier les établissements d'enseignement et de services de santé admissibles à un accord de type 3. Un établissement d'enseignement ou de services de santé satisfaisant aux critères proposés par Stentor serait admissible à négocier un accord de type 3 avec Stentor; c'est-à-dire que la proposition de ce dernier ne garantit pas qu'un établissement admissible recevrait des conditions ou un traitement préférentiels.

Stentor a proposé que les établissements d'enseignement admissibles s'agirait, selon lui, d'écoles, de collèges, d'universités et de bibliothèques publiques. Ces établissements doivent être sans but lucratif, être accrédités par le gouvernement (ou un organisme sans but lucratif qui y est rattaché) ou fournir un programme approuvé par le gouvernement (ou un organisme sans but lucratif qui y est rattaché). Ils pourraient discuter d'un accord propre à l'abonné pour l'ensemble ou une partie de leurs services de télécommunications. En outre, selon la proposition de Stentor, des établissements sans but lucratif, autres que des écoles, des collèges, des universités ou des bibliothèques publiques offrant des programmes d'études accrédités/approuvés pourraient discuter d'un accord de type 3 pour des services de télécommunications. Cet accord serait "conçu pour promouvoir l'apprentissage" et pour [TRADUCTION] "profiter directement" à une école, à un collège, à une université ou à une bibliothèque publique.

Stentor a proposé des critères pour les établissements de services de santé s'occupant de la santé humaine. Les hôpitaux et les conseils régionaux des services de santé seraient admissibles à un accord de type 3 en ce qui concerne leurs besoins en télécommunications. Les fournisseurs de réseau de télémédecine sans but lucratif, qui donnent des renseignements télédiagnostics ainsi que les réseaux d'information sur la santé communautaire sans but lucratif diffusant de l'information sur la santé communautaire seraient admissibles, mais seulement pour les services de télécommunications qu'ils sont chargés de mettre en place et de maintenir et qui ont une "application médicale" directe. L'expression "application médicale" que Stentor utilise s'entend d'une application qui concerne directement la fourniture, par des professionnels de la santé, de services de santé à des patients. Des professionnels de la santé pourraient également être admissibles suivant la proposition de Stentor, mais seulement en ce qui concerne l'utilisation d'un réseau de télémédecine ou d'information sur la santé communautaire pour accéder à une application médicale. Parce que selon Stentor, un professionnel de la santé s'entend d'une personne autorisée par une association professionnelle et admissible à recevoir des paiements d'un programme provincial d'assurance-maladie, son inclusion dans cette catégorie dépendrait de la réglementation provinciale.

En général, les établissements d'enseignement utilisateurs ont dit estimer que la proposition de Stentor ne répond pas de façon adéquate à leur désir d'obtenir des tarifs réduits, étant donné qu'elle n'inclut pas, par exemple, de réductions obligatoires par rapport aux taux du tarif général. Diverses parties, dont des établissements d'enseignement utilisateurs et des concurrents, se sont dit préoccupées par les incidences anticoncurrentielles que la proposition pourrait avoir. Elles ont également exprimé des positions diverses quant à la portée des critères d'admissibilité proposés par Stentor, certaines les déclarant trop générales, d'autres trop restreintes. Telecommunities Canada a fait valoir qu'il faudrait inclure les réseaux communautaires tandis que le gouvernement du Québec a affirmé que les préoccupations culturelles, linguistiques et sociales ne sont pas reflétées de façon satisfaisante.

B. Propositions de l'ED TEL, de la Norouestel et de Télésat

L'ED TEL a fait valoir qu'il faudrait ajouter deux critères à ceux qui sont énoncés dans l'avis public 95-44 : maintenir la valeur des actionnaires et exiger un rendement positif des taux préférentiels. Selon elle, un traitement préférentiel devrait aller au-delà des tarifs et inclure, par exemple, des cycles de facturation adaptés aux secteurs de l'enseignement et de la santé. L'ED TEL offrirait un service à des taux préférentiels seulement si le service a certaines caractéristiques économiques. Elle fournirait toutes les composantes de l'accord aux concurrents aux taux du tarif général, et non pas à des taux préférentiels. Il serait également prématuré, selon elle, d'exiger la revente de taux préférentiels.

Étant dans l'ensemble en faveur de la position générale de Stentor, la Norouestel a toutefois indiqué que sa clientèle dans le secteur de l'enseignement et de la santé se compose de gouvernements territoriaux et fédéral ou d'organismes financés par ceux-ci. Elle ne voulait pas séparer les segments des établissements d'enseignement et de services de santé de la clientèle des gouvernements territoriaux et fédéral, parce que, selon elle, cela ne servirait pas les meilleurs intérêts de ses abonnés des établissements en question. Elle a plutôt préconisé d'inclure le secteur gouvernemental dans la démarche de type 3 proposée par Stentor.

Télésat a fait valoir qu'il ne conviendrait pas d'exiger que Télésat offre des taux préférentiels parce que, compte tenu de son régime réglementaire actuel, d'autres abonnés auraient à payer davantage. Télésat a indiqué qu'elle a pour rôle de continuer à fournir des services sur voies radiofréquences.

L'ED TEL et Télésat ont généralement endossé les critères utilisés par Stentor pour identifier les établissements d'enseignement et de services de santé admissibles.

III CONCLUSIONS

Le Conseil estime que les actionnaires des compagnies de téléphone ne devraient pas être tenus de supporter le coût des nouveaux taux préférentiels pour les secteurs de l'enseignement et de la santé. Tel qu'exprimé dans l'avis public 95-44, le Conseil continue d'affirmer qu'il ne conviendrait pas d'exiger des abonnés qu'ils paient davantage pour d'autres services afin de financer les taux préférentiels des secteurs en question. Il estime donc qu'une réduction uniforme obligatoire par rapport aux taux du tarif général ne conviendrait pas. En élaborant ces vues, le Conseil a également tenu compte du cadre actuel de la concurrence ainsi que de l'importance de réduire le montant des revenus de services du segment des services publics qui manque par rapport à ce qu'il en coûte pour fournir ces services (déficit du segment des services publics).

Même s'il s'est opposé à ce que des réductions obligatoires par rapport aux taux du tarif général soient imposées, Stentor a déclaré que les actionnaires des compagnies de téléphone seraient disposés à soutenir des taux préférentiels s'ils estimaient qu'ils produiraient des taux de rendement positifs. De l'avis du Conseil, il y a lieu d'offrir aux compagnies membres de Stentor une souplesse accrue en matière de tarification des services offerts aux secteurs de l'enseignement et de la santé.

Toutefois, le Conseil est préoccupé par certains aspects de la proposition de Stentor, notamment son projet d'établissement du coût des éléments du segment des services publics offerts à des abonnés admissibles des secteurs de l'enseignement et de la santé à un coût inférieur aux taux du tarif général. Établir le prix pour des éléments de service des services publics compensatoires à un niveau inférieur à celui des taux du tarif général risque d'augmenter le déficit du segment des services publics, même lorsque le prix de la composante des services est égal ou supérieur au coût différentiel. Dans pareil cas, les abonnés auraient à payer davantage pour compenser le déficit du segment des services publics.

Au sujet des craintes qu'à cause des taux préférentiels, d'autres abonnés soient forcés de payer davantage, Stentor a proposé de négocier une demande accrue pour le segment des services publics en vue de remplacer la perte de revenus attribuable aux taux préférentiels.

Le Conseil fait remarquer que divers intervenants ont contesté la démarche proposée par Stentor pour recouvrer la perte de revenus attribuable à des taux préférentiels pour le segment des services publics, soutenant que le secteur de l'éducation cherche à réduire ses coûts globaux de télécommunications. À son avis toutefois, même si on suppose qu'en négociant une demande accrue, Stentor pourrait recouvrer les revenus en question, la proposition ne garantit pas de façon satisfaisante que d'autres abonnés n'auront pas à payer davantage pour financer les taux préférentiels.

Pour apaiser les préoccupations concernant l'équité concurrentielle, Stentor a proposé que, s'il établit le prix d'une composante goulot du segment des services publics à un taux préférentiel, cette composante serait offerte aux concurrents aux mêmes taux préférentiels pour fournir des services aux secteurs de l'enseignement et de la santé. Toutefois, cette démarche accroîtrait le déficit du segment des services publics parce que les revenus reçus par Stentor des concurrents pour l'utilisation de ces installations ne compenseraient pas la perte du segment des services publics que Stentor subirait en établissant le prix de la composante à des taux inférieurs à ceux du tarif général. Le Conseil conclut donc que lorsqu'on offre des taux préférentiels aux secteurs de l'enseignement et de la santé, le prix des services du segment des services publics devrait continuer d'être fixé aux taux du tarif général.

Selon Stentor, le critère d'imputation ne serait pas rempli dans tous les cas. Des parties ont soutenu que le critère d'imputation, tel qu'il est formulé actuellement, devrait continuer de s'appliquer. Stentor a également demandé que des modifications soient apportées aux règles relatives aux groupes de partageurs pour lui permettre de transiger directement avec les membres de ces groupes, ainsi qu'aux arrangements de facturation. Le Conseil partage les préoccupations exprimées par certaines parties au sujet des incidences anticoncurrentielles possibles des changements demandés à ces règles ainsi qu'aux applications des critères d'imputation, et il les rejette. Pour ce qui est des modifications réclamées aux arrangements de facturation, le Conseil souligne qu'une décision quant aux cas où un certain nombre d'établissements représentent un seul abonné sera prise dans l'instance portant sur la définition d'abonné amorcée par l'avis public Télécom CRTC 95-54 du 13 décembre 1995 intitulé Définition d'abonné dans les tarifs généraux des compagnies de téléphone.

Suivant le cadre tarifaire actuel, lorsqu'un accord de tarification propre à l'abonné comprend des services prévus dans le tarif général, ces services (qu'il s'agisse de services publics ou de services concurrentiels) sont tarifés aux taux du tarif général aux fins de l'établissement des tarifs de l'accord. Tel que noté précédemment, il y aurait lieu, selon le Conseil, d'accroître la souplesse de tarification donnée à Stentor en ce qui a trait au recours à des accords propres à l'abonné de type 2 pour les secteurs de l'enseignement et de la santé, sous réserve que chacun de ces accords prévoient le recouvrement des coûts tel qu'indiqué ci-après.

Les compagnies membres de Stentor peuvent également offrir, si elles le désirent, une réduction par rapport aux taux du tarif général aux secteurs de l'enseignement et de la santé pour les services concurrentiels, sous réserve des conditions associées à l'utilisation d'accords propres à l'abonné conçus pour ces secteurs.

Pour les raisons susmentionnées, lorsque des tarifs sont fixés pour un accord à l'égard d'un abonné admissible dans les secteurs de l'enseignement et de la santé, le prix de toutes les composantes du segment des services publics (y compris les services goulot) doit, comme c'est le cas maintenant, être égal aux taux du tarif général (y compris, le cas échéant, le recouvrement des frais de premier établissement et les frais de contribution). Toutefois, le Conseil a déterminé que les compagnies membres de Stentor peuvent tarifer les composantes du segment des services concurrentiels dans les accords propres à l'abonné pour les secteurs de l'enseignement et de la santé à leur coût causal de la Phase II. En général, le coût, dans la Phase II, d'une composante du segment des services concurrentiels sera inférieur aux taux du tarif général, ce qui permet de négocier des taux plus bas pour les services offerts aux secteurs de l'enseignement et de la santé. Pour d'autres abonnés, comme on l'a précisé ci-dessus, le prix de ces composantes doit être établi aux taux du tarif général, afin d'éviter une discrimination de prix en ce qui concerne l'utilisation de ces composantes.

Même s'il n'est pas nécessaire d'offrir à d'autres abonnés les accords établis pour les abonnés admissibles dans les secteurs de l'enseignement et de la santé, ils doivent l'être à d'autres dans ces secteurs suivant les mêmes exigences, lorsque le coût pour l'offrir n'est pas plus élevé et que l'abonné satisfera aux modalités associées à l'accord propre à l'abonné. Le Conseil a en outre conclu que la revente d'un tel accord ne sera pas permise. Il convient avec Stentor que si la revente est nécessaire, il faudrait que le prix de l'accord tienne compte des coûts autres que ceux qui sont associés à la fourniture de ce service à un établissement d'enseignement ou de services de santé admissible. Il partage également l'opinion de ceux qui ont fait savoir que s'il y avait revente, il faudrait créer un mécanisme permettant d'assurer que seuls ceux qui satisfont aux critères d'admissibilité bénéficient de conditions préférentielles.

Le Conseil considère les critères d'admissibilité de Stentor généralement acceptables. Lorsqu'il les a examinés, il a tenu compte du fait que suivant la démarche applicable aux accords propres à l'abonné dans le cas des établissements d'enseignement et de services de santé, des conditions préférentielles seront offertes pour les services du segment des services concurrentiels seulement et qu'ainsi, ils ne seront pas financés par d'autres abonnés. Par conséquent, il juge que Stentor ne devrait pas être tenu d'ajouter à ses critères des particuliers dans leurs foyers, des réseaux communautaires électroniques ou des organismes socioculturels. Il précise cependant que, dans la présente instance, Stentor n'a pas exposé ses projets de critères de façon exhaustive et qu'il devrait le faire avant que le Conseil se prononce à leur sujet. Il invite donc Stentor, au nom de ses compagnies membres, à déposer pour fins d'approbation, dans les 45 jours, des pages de tarif proposées établissant les critères d'admissibilité applicables aux établissements d'enseignement et de services de santé.

Le Conseil fait également remarquer que, de l'avis de diverses parties, il faudrait recourir davantage à la souplesse de tarification dont jouissent maintenant les compagnies membres de Stentor dans les accords de types 1 et 2 pour adapter les services aux besoins des abonnés dans les secteurs de l'enseignement et de la santé; et il encourage cette utilisation dans les cas appropriés. Il convient avec Stem-net/ Canadian Educational Network Coalitions (Stem-net/CENC) qu'il est logique que le critère d'imputation reflète les coûts réduits pour les compagnies de téléphone de toute compression de service acceptée par l'abonné.

Quant à l'affirmation de Stem-net/CENC à savoir s'il est pertinent d'exiger que les abonnés payent des tarifs supérieurs pour des services de lignes directes intercirconscriptions analogiques lorsqu'un service numérique de rechange n'est pas disponible, le Conseil souligne que, comme il s'agit d'un taux qui figure dans les tarifs généraux des compagnies, il est donc possible de lui exprimer des préoccupations quant à leur application par la voie habituelle.

En ce qui concerne l'ED TEL, le Conseil signale que la compagnie fournit exclusivement des services locaux. À son avis, si l'on suit la démarche qu'il a recommandée pour les composantes du segment des services publics de Stentor, l'ED TEL devrait continuer à tarifer ces composantes aux taux du tarif général. Toutefois, il estime qu'il y a lieu d'offrir à l'ED TEL, pour les secteurs de l'enseignement et de la santé, la souplesse de tarification que permettent les accords propres à l'abonné de type 2. La revente de ces accords pour les deux secteurs ne serait pas permise.

Le Conseil s'accorde avec les parties qui ont formulé des observations pour dire qu'il est logique que les critères d'admissibilité soient uniformes, lorsque cela est possible. Il estime donc que si l'ED TEL décide de procéder tel qu'indiqué ci-dessus, il lui faudrait inclure comme établissements admissibles les bibliothèques publiques et les organismes sans but lucratif rattachés à des établissements d'enseignement admissibles et déposer, pour fins d'approbation, dans les 45 jours, des pages tarifaires proposées précisant ses critères d'admissibilité à l'égard des secteurs de l'enseignement et de la santé.

La Norouestel a fait ressortir les avantages que sa démarche actuelle procureraient à ses abonnés des établissements d'en-seignement et de services de santé, et le Conseil convient qu'elle ne devrait pas être tenue de séparer les abonnés en question des gouvernements et des organismes qui les financent. De l'avis du Conseil, toutefois, la démarche mise de l'avant par la Norouestel dans la présente instance en vue d'adapter la proposition de Stentor à sa propre situation réglementaire ne remplit pas les critères énoncés dans l'avis public 95-44. Parce que la base tarifaire parta-gée, comme régime de réglementation, n'a pas été adoptée pour la Norouestel, il y a risque que les taux préférentiels soient financés par d'autres abonnés. Cependant, le Conseil serait disposé à considérer pour la Norouestel des dépôts tarifaires s'apparentant aux accords de type 2.

Pour ce qui est des observations de Télésat, le Conseil convient que celle-ci ne devrait pas être tenue d'offrir aux établissements d'enseignement et de services de santé des taux préférentiels pour les services du segment spatial. Le Conseil est d'avis qu'à moins qu'une demande nouvelle suffisante ne soit stimulée, les abonnés d'autres services du segment spatial auraient à payer plus cher pour produire le même taux de rendement pour le segment spatial en entier.

IV Mémoires de l'ONTC et de Télébec

Après avoir conclu que les compagnies ne devraient pas être tenues d'offrir des réductions préférentielles, mais être autorisées à le faire et à les limiter aux secteurs de l'enseignement et de la santé, le Conseil serait disposé à examiner des propositions de l'Ontario Northland Transportation Commission (l'ONTC) qui établiraient une discrimination en faveur des étudiants dans le marché de l'interurbain. Il serait également prêt à examiner, si tel était le souhait de l'ONTC, des propositions de sa part visant à établir une classe distincte de services pour les secteurs de l'enseignement et de la santé.

En ce qui a trait à Télébec et à d'autres compagnies indépendantes, le Conseil serait disposé à examiner des propositions visant à offrir des modalités préférentielles aux établissements d'enseignement et de services de santé, à la condition qu'ils satisfassent aux critères énoncés dans l'avis public 95-44.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling

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